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武汉大学行政管理考研专业课之一:《西方行政学说史》丁煌版讲义--精华.pdf

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武汉大学行政管理考研专业课之一:《西方行政学说史》丁煌版讲义--精华.pdf

1西方行政学说史西方行政学说史西方行政学说史西方行政学说史丁煌版丁煌版丁煌版丁煌版目目目目录录录录导论西方行政学的产生与发展历程...................................................................................................................2第一讲威尔逊的行政学说...................................................................................................................................5第二讲古德诺的政治行政二分法...................................................................................................................9第三讲泰罗的科学管理理论...............................................................................................................................14第四讲法约尔的一般管理理论...........................................................................................................................16第五讲韦伯的官僚组织理论.............................................................................................................................19第六讲怀特的理论行政学思想...........................................................................................................................23第七讲古立克的一体化行政思想.....................................................................................................................28第八讲厄威克的系统化行政管理思想.............................................................................................................34第九讲福莱特的动态管理理论.........................................................................................................................35第十讲巴纳德的系统行政组织理论.................................................................................................................37第十一讲西蒙的行为主义行政学说.................................................................................................................41第十二讲沃尔多综合折衷行政观.....................................................................................................................46第十三讲里格斯的行政生态学说.....................................................................................................................49第十四讲新公共行政学.....................................................................................................................................52第十五讲菲德勒权变领导理论.........................................................................................................................55第十六讲布坎南公共选择理论.........................................................................................................................57第十七讲奥斯本的企业家政府理论.................................................................................................................61第十八讲登哈特的新公共服务理论.................................................................................................................622导论导论导论导论西方行政学的产生与发展历程西方行政学的产生与发展历程西方行政学的产生与发展历程西方行政学的产生与发展历程一一一一、、、、西方行政学的产生西方行政学的产生西方行政学的产生西方行政学的产生1、中西早期行政管理思想(非系统非学科化)2、1845年法科学家MA安培建立管理国家之科学的设想3、186568德学者斯坦因七卷本行政学最早提出行政学一词(指行政法)4、1887年美学者(总统)威尔逊发表开创性的行政学研究一文,主张政治与行政分离,将行政管理作为一门独立的学科加以研究。5、1900年美学者古德诺出版发表〈政治与行政〉一书,进一步明确指出政治与行政的区分。(自此行政学作为一个新的、独立的研究领域得以确立。)6、1926怀特行政学导论、1927威洛比公共行政原理,对其内容进行系统研究和阐述。行政学理论体系得以形成。(产生背景)二二二二、、、、西方行政学的发展历程西方行政学的发展历程西方行政学的发展历程西方行政学的发展历程多种分段方法A、丹尼尔雷恩(管理思想)科学管理时期(19世末20世初)、社会人时期(20世纪20年代)、当前时期(二战后)B、台湾学者(行政学)传统理论时期(X190030)、行为科学时期(Y193060)、系统理论时期(Z,1960后)C、夏书章形成阶段(19世末到20世纪20年代)、成长阶段科学管理时期(20年代后)、科学化时期(40年代始)D、教材观点丁煌西方行政学说史(参照众多美国学者之方法),六阶段rhombus6西方行政学的提出与创立时期(18871918年)rhombus6西方行政学的正统时期(19191941年)rhombus6西方行政学的批评与转变时期(19411959年)rhombus6西方行政学的发展与应用时期(20世纪60年代)rhombus6西方行政学的挑战与创新时期(20世纪70年代)rhombus6西方行政学的总结与探索时期(20世纪80年代)1、、、、提出与创立时期提出与创立时期提出与创立时期提出与创立时期18871918代表人物著作及观点代表人物著作及观点代表人物著作及观点代表人物著作及观点威尔逊行政学创始人,行政学研究,主张政治与行政分离,建立一门独立的行政学科古德诺美行政学家,政治与行政,对政治与行政的分离理论作了进一步发挥泰勒美管理学者,科学管理原理,倡导科学管理法约尔法管理学者,〈一般管理原理〉,提出了一般管理的一些基本原理(十四管理原则)2、、、、西方行政学的正统时期西方行政学的正统时期西方行政学的正统时期西方行政学的正统时期19191941年年年年这一时期的行政学家继承了早期行政学的基本信念,认为真正的民主与真正的效率是统一的,经济和效3率是行政管理的基本准则。此时期将官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点,力图通过对行政现象的科学分析,发现行政管理的原则和规律,并尝试着为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系。代表人物代表人物代表人物代表人物、、、、著作与观点著作与观点著作与观点著作与观点德社科学家韦伯,官僚制理论的奠基人,〈论官僚制〉美行政学家怀特撰写第一本行政学教科书〈行政学导论〉美古利克从分工与整合、全体与部分关系入手提出了分工的局限性和工作协调的重要性,对公共行政作综合研究英厄威尔对行政管理的原则进行了归纳和概括,与古利克合著〈行政科学论文集〉美国女政治哲学家福莱特创立了动态管理理论,为正统行政学向行为主义行政学的过渡架设了桥梁。3、、、、转变与批评时期转变与批评时期转变与批评时期转变与批评时期19411959二战及以后各国行政管理(体制、权力、职能)随社会、经济等变革而发生了根本变化,正统行政学的理论原则和基本观点无法适应变革,受到怀疑和批评。主要代表人物和观点主要代表人物和观点主要代表人物和观点主要代表人物和观点美巴纳德最早运用系统观点对行政组织进行全面深入分析并建立了一套系统的行政组织学说美西蒙对正统行政学的行政原则进行猛烈抨击,率先将行为主义研究方法和决策概念引入行政管理研究,建立起一种较为完整的决策理论体系美行政学者沃尔多对行政学的历史发展和内容范围进行了全面探讨并对西方行政学的发展作出了重要贡献美行政理论家帕金森对官僚组织的弊病进行了精辟分析,提出了著名的帕金森定律美麦格雷戈对人事管理的传统观点X理论进行了总结与批评并提出了与之相对应的新观点Y理论美林德布罗姆以渐进调适的观点对行政决策的过程、方法进行了全面分析,建立了渐进决策模式。4、、、、应用与发展时期应用与发展时期应用与发展时期应用与发展时期20世纪世纪世纪世纪60年代年代年代年代这一时期技术的发展对行政科学注入了新的活力。行政学摆脱了对政治学的过分依赖,由纯理论研究转向应用研究,成为一门融合多学科理论方法于一体的综合性学科,学科地位得到进一步巩固。这一时期行政学研究在深度和广度上都得到了长足的发展。表现在A、应用学科政策分析的兴起。(以帮助政府解决如何改进政策制定质量和怎样提高政策执行效果等实际政策问题为宗旨)。B、行政生态学的兴起和发展。代表性人物代表性人物代表性人物代表性人物以德罗尔现代政策科学的创始人,推动政策科学突破性发展美彼得对官僚组织的特征作了进一步分析,提出彼得原理美里格斯借用生态学方法研究行政系统与其社会环境之间的相互关系,通过生态系统的模拟来研究行政4生态系统。5、、、、挑战与创新时期挑战与创新时期挑战与创新时期挑战与创新时期20世纪世纪世纪世纪70年代年代年代年代挑战70年代,众多的社会政治问题使公众丧失对政府的信心,现实对行政学理论提出挑战。人们纷纷提出所谓的新模式以取代旧的传统理论(如美青年学者新公共行政学运动英学者提出重视行政道德规范和社会需要的社区服务模式)。此时行政学更加注重政府行政的社会和政治意义。创新系统论、控制论等管理实践中广泛且成功的应用为西方行政学的进一步创新奠定了重要的方法论基础经验主义学派、权变理论学派等新的管理学派相继诞生,且目标管理理论、权变学说在政府行政管理实践中得到直接应用,为创新提供现实可能性。主要代表人物主要代表人物主要代表人物主要代表人物弗雷德里克森美新公共行政学者,对传统公共行政学理论进行全面反思与批判,用新方法、新视角研究公共行政美管理学家菲德勒将权变管理理论应用于领导科学领域并提出著名的权变领导模式美学者德鲁克提出目标管理理论。6、、、、总结与探索时期总结与探索时期总结与探索时期总结与探索时期20世纪世纪世纪世纪80年代年代年代年代80年代西方行政学作为一门学科与专业的地位虽已完全得到巩固,但仍缺乏一个公认的、明确的中心和体系。此时期行政学研究的主要内容对本学科的历史发展进行回顾和反思企业家政府理论的兴起政策科学的繁荣并成为政治学与行政学研究的主流之一公共选择理论影响深远公众参与、政府间关系(尤其是中央与地方关系)、行政文化和行政环境等方面的研究也进一步为理论界所重视。代表人物代表人物代表人物代表人物美政策分析家奎罗系统阐述政策分析的理论与方法布坎南以经济学方法探讨政府行政问题美学者奥斯本/盖布勒等倡导用企业家精神来克服政府官僚主义,为政府改革开出了十种药方。正确认识西方行政管理思想发展阶段性(1)发展的交叉性rhombus6有些学者或代表人物具有跨时代性,其行政思想是承前启后的,如美国著名的管理学者赫伯特西蒙,在三四十年代是行为主义学派的代表人物,他把美国社会科学界的行为主义介绍和应用于行政学的研究二战后他又将行为科学、系统理论、运筹学、计算机等学科的内容吸引和应用于行政决策,是决策理论学5派的魁首。(2)发展的回复性rhombus6行政思想的发展不是绝对的取代,一种行政思想向另一种行政思想的演变,决不意味着前一种行政思想的消失。如科学管理思想,行为科学理论在当代仍然具有广泛的影响。rhombus6所以,对于阶段划分及代表人物的认识,不能过于机械。第一讲第一讲第一讲第一讲威尔逊的行政学说威尔逊的行政学说威尔逊的行政学说威尔逊的行政学说生平与著述美国人,1856年生,政治学家、行政学家、教育家、改革家、政治家哲学博士,主要研究政治家与政府、法律,著作与论文颇多18861902政治学教授,教学、研究19021910普林斯顿大学校长19101913新泽西州州长19131917美国总统(曾倡导国联,没获国会通过而失败)1924去世一一一一、、、、思想渊源与生产背景思想渊源与生产背景思想渊源与生产背景思想渊源与生产背景1、、、、思想渊源思想渊源思想渊源思想渊源受德国行政研究思想的影响行政研究在德国很受重视(与当时德国的高度集权、开明专制的要求相适应)德国行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想在一定程度上对政治与行政的划分政治宪政是国家这一人格主体有组织的意志行政是国家主体的依据意志的活动宪政与行政的关系宪政规定行政活动的轮廓,予行政以权力。是对行政予以限度与秩序行政的权力源于宪政,但行政的内容却不是来自于宪政,若无行政的行动,则宪政的权力就缺而不备。规定了行政研究的任务,建构了行政研究体系任务了解一国国民在特定历史时代的外界实在,也即社会文化的实在的进展活动研究如何依靠国家权力来提高这种外界实在并使这一提高成为国家人格的自觉意识行政研究体系的三个部分行政组织行政机关的发展、结构行政行为其自身的独特规律行政法规合法的行政权、对行政裁判、行政诉讼加以探讨。2、、、、威尔逊行政思想产生的社会历史背景威尔逊行政思想产生的社会历史背景威尔逊行政思想产生的社会历史背景威尔逊行政思想产生的社会历史背景源自对之前美国盛行的自由放任主义的一种反动,也即新民主运动自由放任主义限制政府权力,政府无为,结果是6金钱与政治的勾结,金钱力量至上,形成大资本在财富与政治的垄断,立法权威直线下降形成腐败最盛的所谓镀金时期(19世纪7、80年代)。19世纪70年代的新民主运动一场力图通过加强国家力量来控制垄断的要求政治改革的运动。抨击早期的民主主义要素分权、制衡等认为牵制与制衡非但不能支持自由,反而成为特权和私利的堡垒,危害了自由。反对政治勾结与政治腐败,要求改革政府体制,扩大选举权,扩大政府行政职能主张国家应成为社会和经济进步的工具。功绩制取代政党分肥制,行政力量日益被民主运动视为一种有效的工具而得到重视。威尔逊新学说加强行政权力、明确责任、向选民负责竞选新泽西州州长时声称其上台后将担负行政事务责任,准备做一个违宪的州长。在国会制政体中批评国会制的无效与混乱,要求有一个更为负责任的政府任何事情,不论是政府的事情还是做买卖,都必须有一个人当家作主,权力和对行政权力严格负责,是构成好政府的要素。总之力图通过加强国家力量来控制垄断,而先前适应于早期简单社会生活的政府体制却越来越不适应这一要求,因此必须进行改革。在此种社会背景条件下,威尔逊明确提出要建立一门明确的行政科学。二二二二..主要行政思想主要行政思想主要行政思想主要行政思想1.关于行政学研究的必要性关于行政学研究的必要性关于行政学研究的必要性关于行政学研究的必要性(1)解释之前为何行政研究不受重视行政被看成是具体的细枝末节,具体办事,细节,容易处理之前的麻烦多集中在政府结构上,很少或根本没有行政管理方面的问题。原因当时社会生活简单,政府职能也简单美国建国之初只有国务院、财政部以及战争部等有限的几个行政部门以及司法部长、邮政总长等,联邦机构成员小于1000人1866年联邦费用仅为4100万美元,1871年联邦政府职员仅5.4万人1914年联邦费用达1.7亿美元,1914人员为48.3万。(2)指出行政研究的必要性重要性政府职能扩大化、复杂化、困难化的结果社会经济发展、社会公共事务增多,政府职能不断扩大,更复杂、更困难没有任何一种政府职责而今不是变得复杂起来,尽管它当初曾经很简单,政府曾经仅仅由少数人主宰,现在却由大批人主宰。因此必须改进政府机关的组织机构与工作方法。总之,行政研究提上议事日程,是时代生活提出的要求,因为到19世纪末20世纪初,随着国家经济与社会事务的发展以及政府职能的扩大,与制定一部宪法相比,贯彻一部宪法变得愈来愈困难了。因此,政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导,以力求使政府不走弯路,使政府的事务减少一些不成体统的样子,加强和纯洁政府的组织机构,并使其各种职责都获得尽责的美称。这就是威尔逊所谓为什么当今的行政工作必须是如此认真而又系统地加以调整,使之适合于小心试验过的政策标准为什么我们现在正产生一种前所未有的行政科学的根本原因。2.关于行政学研究的目标与任务关于行政学研究的目标与任务关于行政学研究的目标与任务关于行政学研究的目标与任务7目标有二个目标有二个目标有二个目标有二个(1)弄清楚政府能够适当且成功地承担的是什么任务即明确政府的职能和任务范围,明确该管什么,不该管什么强调适当性凡公共事务该由政府管理,政府承担其他社会组织所不能承担的,即为适当若政府承担一切,或该管而不管,即为不适当(2)弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务。即用什么方式、什么方法进行管理,才能提高效率,完成任务。这应该是行政学各部门的具体研究内容。特别强调行政学研究不能仅限于纯粹技术细节的那种单调内容之上,而应对行政管理的各个方面开展研究,使行政学理论既有深度,又有广度,形成较高深的理论。行政管理学的目的总结行政管理经验,加强其理论性把行政方法从经验实践的混乱和浪费中拯救出来,并使它们深深植要于稳定的原理之上。3.关于行政的实质关于行政的实质关于行政的实质关于行政的实质威氏将行政从政治中分离出来,将之视为与政治、宪政不同的事物,并通过与政治、宪政等概念的比较而揭示出行政的本质,指出了行政管理的运行方式和适用范围,从而为行政学研究后来的发展从研究对象上勾画出一个初步框架。(1)行政管理是什么行政管理是行动加的政府、是政府的执行、政府的操作行政管理是政府工作中极为显著的一部分,它就是行动中的政府它就是政府的执行,政府的操作,就是政府工作中最显眼的部分,并且具有与政府同样悠久的历史。(2)行政管理与政治的关系行政不同于政治行政是置身于政治所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题,虽然行政管理的任务由政治加以确定政治是在重大而且带有普遍性的事项方面的国家活动,是政治家的特殊活动范围行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动,是技术性职员的事情。行政与政治密切相关行政管理是政治生活的一个组成部分行政管理高于纯粹技术细节,受政治(科学)规范和价值取向的约束,与政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直接相关行政科学是政治科学的最新成果。(3)行政与宪政制度的关系特殊手段与一般决策之间的关系行政在本质上不同于宪政制度行政是对法律的执行而不是法律本身公共行政是公法的明确而且系统的执行活动,一般法律的每一个具体执行的细节都是一种行政行为。行政行为举例征税、执行对罪犯的惩罚、邮政、征募军队等。有关政府活动的大规模计划并不属于行政管理的范围。宪政制度所要过问(关注)的是政府用以控制一般性法律的那些手段宪政与行政职能之间并不完全是意志与相应的行动之间的区别,因为行政官员也有其意志以8选择执行的手段,并非纯粹的被动。二者是一般决策(宪政)与特殊手段(行政)之间的关系。4.指出行政学研究的历史渊源指出行政学研究的历史渊源指出行政学研究的历史渊源指出行政学研究的历史渊源(1)英美两国缺乏研究行政管理的历史美英两国的政治史只关心立法工作、关心法律的制定和政治评论注重研究抑制行政权力的艺术而忽视改善行政方法的艺术。(2)对行政管理的研究源于欧洲大陆的法德两国,并且与这些国家的需要相适应(3)必须对欧洲的行政科学加以改造,使之(在思想、原则、目标上)美国化,能为美国(一个复杂、形式多样化的国家)所用。5.指出行政学研究的方法指出行政学研究的方法指出行政学研究的方法指出行政学研究的方法主张采用比较研究法与历史研究法因为不同国家政府在行政管理职能方面的结构具有很大的相似性通过比较,可以更好地了解自己的缺点与优点应大胆借鉴别国的管理方法和成功经验而不用担心或害怕会引进他国的一些不良思想或原则(将这些东西过滤掉)。主张拿来主义但不应脱离实际的机构照搬应以实践为准绳,以美国为核心。6.关于人事行政的思想关于人事行政的思想关于人事行政的思想关于人事行政的思想丰富的人事行政思想,认为为政在人,十分关注美国当时的文官制度改革。(1)提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一威氏指出,之所以提出在美国开展行政学研究,其目的在于找到最佳方法以建立下面这样一种文官班子,他们受过足够的教育,具有充分的自信精神,工作起来既有见识又有分量,但通过选举和经常性的向公众进行咨询,与公民的思想保持如此密切的联系,以致使专断成为不可能的事。我们的理想模式是通过选举和经常性的公开商议,以彻底排队武断和阶级成见,并用这种方式建立一个具有足够的文化教养和自立精神的文官制度,它能够有理智有力量地展开活动,但却依然与公众的思想保持着非常紧密的联系。(2)重视政府官员的素质认为必须有高素质的人才以使政府这架机器有效地运转我们必须有一批更好的官员以充当政府的工具必须为文职机关的竞争考试提供有充分准备的人员,这些人员必须同样既接受各种自由形式的考试,也接受技术知识方面的考试,我们有必要用这种方法来建立民主制度。一支在技术上受过训练的文官队伍不久即将成为不可缺少的因素。政府官员应具有的素质良好的工作态度,大公无私,绝无官僚作风所谓良好的工作态度即对于他们所为之服务的政府的政策,具有坚定而强烈的忠诚,真正地为人民服务,在各方面绝没有官僚作风的污点。认识到行为领导的素质与影响力对下属的行为具有重要的作用一个具有真正大公无私精神的政治家,其领导方式可以把自负而敷衍塞责的机关变成公正政府的具有大公无私精神的工具9提出通过高薪、激励等手段提高政府官员的工作质量提高政府官员的工作质量要使政府官员所经常感兴趣的是用他的才智作最大的努力,用他的良心作最认真的服务,使之不仅仅是替他的上级效劳,同时要为群体尽力。如何做到高薪通过给予政府官员大量生活费用补助来使这种服务引起他最普遍的兴趣职业发展通过发展他的前景来使这种服务成为他最珍视的兴趣提高营养与培养性格使公共服务成为他最崇高的兴趣。7.关于行政监督的思想关于行政监督的思想关于行政监督的思想关于行政监督的思想指出要以公共舆论监督行政管理指出要以公共舆论监督行政管理指出要以公共舆论监督行政管理指出要以公共舆论监督行政管理指出公共舆论是一种监督政策实施的有益机制,是必不可少。该方面的思想蕴含在他对公共舆论与行政管理之间关系的分析中。在行政管理活动中,公共舆论将起权威性评判家的作用。无论是在政治还是在行政方面,为了对制定基本政策这一更为巨大的力量进行监督,公众的批评是完全安全而有益而不可缺少的。应该让行政学之研究去发现一些最佳方法,这些方法能够给予公众舆论以上述这种监督的权力,但却使之与一切其他的干扰活动分家行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应。因此行政研究应当为公共舆论发挥其对行政管理的监督控制作用提供最佳途径。8.其他思想其他思想其他思想其他思想关于行政体制(政府间关系)的思想主张建立完善的公共行政机构要给予地方政府机构以新的生命要组建地方分权制度关于行政伦理的思想明确提出行政官员应该以良好的态度为公众服务严格说来,统治者只不过是被统治者的仆人而已。三三三三..简评简评简评简评开行政学研究之先河,是行政学的鼻祖。比较深入地分析、论证了研究国家行政管理和建立行政科学的必要性和重要性较为准确地揭示了行政学研究的对象与实质,明确提出了行政学研究的目标和任务对诸如人事行政、行政监督、行政道德(伦理)等行政学研究的具体内容作了阐述对行政学研究的应该遵循的方法论原则提出了自己独到见解。其思想中的某些观点至今仍不失精辟,对当今仍有启示和借鉴作用(如拿来主义与本地化,扬长避短等)。第二讲第二讲第二讲第二讲古德诺的政治古德诺的政治古德诺的政治古德诺的政治行政二分法行政二分法行政二分法行政二分法一一一一、、、、生平与著述生平与著述生平与著述生平与著述弗兰克古德诺(18591939)。美国著名的政治学家、行政学家和法学家。

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