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第13章 政府间的关系,13.1 集权与分权理论 13.2 财政分权度的测量 13.3 转移支付制度,本章重点内容： 财政分权基本理论、财政分权的优势与不足 ； 衡量财政分权程度的指标 、； 转移支付的概念、政府间转移支付的目标、具体方式；,13.1 集权与分权理论,13.1.1 财政分权基本理论 13.1.2 财政分权的优势与不足 13.1.3 我国政府间财政关系的现状分析 13.1.4 完善我国政府间财政关系的基本思路,13.1.1 财政分权基本理论,财政分权是指，中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。 财政分权的核心是，地方政府有一定的自主权。按地方政府拥有权力的大小，可以把分权化划分为三种类型: 第一种，不伴随权力下放的行政代理。 第二种，权力分散化的联邦制。 第三种，完全的分权化。,13.1.1 财政分权基本理论,伴随着财政分权实践的发展， 财政分权理论经历了两个发展阶段。 (一)传统财政分权理论 第一阶段以美国经济学家蒂帕特(Tiebout)1956 年年发表的地方支出的纯粹理论为标志，其代表人物主要有以蒂帕特、哈耶克(Hayek)、欧茨(Oates)等人。,13.1.1 财政分权基本理论,1蒂帕特提出了一个关于地方政府提供地方性公共产品的理论模型。他认为，假定居民具有完全的迁徙自由，那么在竞争性的地方辖区之间，居民出于最大化自身效用的动机，会在全国范围内寻找相对税收水平其公共产品及服务质量最高的地区。蒂帕特把这个过程称为“用脚投票” 即如果居民对某地区政府的公共服务感到不满意，就会迁到另一处他认为更为适宜的地方去工作或生活；或者如果个人投资者对某地的投资环境感到不满意，也可以通过资本的自由流动而改变投资空间。,13.1.1 财政分权基本理论,当然，蒂帕特这个“用脚投票”理论是有着严格假设的： (1)公众的迁徙成本为零，每个人都能按照意愿选择自己的居住辖区，而不受就业、社会保障等条件约束。 (2)供选择的辖区具有多样性。 (3)信息对称。人们完全了解各辖区的公共产品提供及税收情况。 (4)各辖区的公共产品及税收不具有外溢性。 (5)各辖区都以最低的平均成本提供公共产品。,13.1.1 财政分权基本理论,2奥茨在财政联邦主义(1972)一书中，通过一系列假定提出了分散化提供公共品的比较优势。 即奥茨“分权定理”：对某种公共品来说，如果对其消费涉及全部地域的所有人口的子集(各子集偏好不同)，并且关于该公共品的单位供给成本对中央政府和地方政府都相同，那么让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民则总是要比中央政府向全体选民提供的任何特定的且一致的产出量有效率得多。,13.1.1 财政分权基本理论,因为与中央政府相比，地方政府更接近自己的公众，更了解其所管辖区选民的效用与需求。也就是说，如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共品，那么由下级政府提供则效率会更高。,13.1.1 财政分权基本理论,3哈耶克认为，由于信息传递耗费有限资源与成本，而地方政府比中央政府能够更准确有效地利用地方信息来做决策，因此能更有效率地提供地方性公共财政服务。他的结论是：分权的好处本质上在于地方拥有相对信息优势。由于地方政府和消费者对地方的情况有更加完备的信息，因此可以比中央集权做出更好的决策。,13.1.1 财政分权基本理论,(二)财政分权理论的新发展 随着转轨经济学的兴起以及博弈论和信息经济学在经济学中的运用，财政分权理论进入了其发展的第二阶段以钱颖一、温格斯特(Weingast)与罗兰德(Roland)等为代表的新一代经济学家将企业理论扩展到政治体制的分析上。传统分权理论只从地方政府的信息优势说明了分权的好处，但没有充分说明分权的机制，特别是对政府官员忠于职守的假设存在问题。,13.1.1 财政分权基本理论,事实上，政府和政府官员都有自己的物质利益，和企业经理人相类似，政府官员只要缺乏约束就会有寻租行为,所以一个有效的政府结构应该实现官员和地方居民福利之间的激励相容。 新的财政分权理论认为：政府本身尤其是地方政府本身存在激励问题.政府与经济当事人之间存在的关系类似信息经济学中的委托代理关系。所谓“激励”，其实就是政府有自己的物质利益方面的考虑。,13.1.1 财政分权基本理论,而财政分权，至少从两个方面会使效率的改进与地方政府的激励机制挂钩：一方面，如果地方政府对经济活动干预过多，这会使有价值的投资活动转向政府干预较少的区域，因此，地方之间的竞争会减少干预；同时，由于地方政府财政收入与支出挂钩，这会促进地方政府有动力去促进本地区的经济繁荣。这样，政府尤其是地方政府的活动就与经济当事人形成一种分享或共担激励风险的关系。,13.1.2 财政分权的优势与不足,(一)财政分权的优势 1财政分权能够提高公共产品的供给效率 2财政分权有利于建立起政府间的竞争机制 3财政分权有利于政府创新 (二)财政分权的不足 1财政分权有时会导致资源配置的无效性 (1)公共产品的收益外部性 (2)规模经济递增 (3)资本的地区间自由流动,13.1.2 财政分权的优势与不足,2财政分权不利于提高税收征管效率 3财政分权在稳定宏观经济方面作用甚微 4分权的地方政府不能很好的履行财政的再分配职能。,13.1.3 我国政府间财政关系的现状分析,目前，我国政府间财政关系存在的问题主要表现在以下几个方面： (一)政府间事权和财权不清，支出划分不明确 (二)地方政府尚未具有自己独立的支柱收入来源，收入的重要部分来自中央的转移支付 （下表分析） (三) 我国地方政府不具有独立编制预算的权力,表 地方本级收入、本级支出情况,注:地方支出、地方收入均为本级支出和收入，单位均为亿元。 数据来自中国统计年鉴2005(电子版) 。,13.1.4 完善我国政府间财政关系的基本思路,目前，可以从以下几个方面来完善政府间财政关系： (一)合理划分政府事权，明晰各级财政支出范围 1形成制衡机制，适度划分政府事权 2突破传统模式，依据区域性与受益性原则划分政府事权 (二)建立健全税收体制和相关法律体系 1科学分配税收权限 2优化税种在政府间的配置 3建立健全地方税税收法规备案制度，监督、引导地方税收立法,13.2 财政分权度的测量,13.2.1 衡量财政分权程度的指标 13.2.2 传统财政联邦主义理论中衡量财政分权度的一般方法 13.2.3目前OECD使用的衡量财政分权水平的方法 13.2.4 我国使用的测量财政分权度的方法,13.2.1 衡量财政分权程度的指标,1.支出分权程度衡量指标 在支出分权方面,可以选取“地方政府支出占全部政府支出的比重”指标来衡量分权程度。该指标主要反映了在各级政府实际支配的资源中, 地方政府实际发挥作用的程度, 即中央政府向地方政府让与权力的程度。,13.2.1 衡量财政分权程度的指标,2.基本社会服务分权程度衡量指标 对基本社会服务分权程度的衡量实际上从一个侧面反映了中央与地方政府分权的具体领域。 3收入分权程度衡量指标 地方政府实际可支配的财政收入基本由三部分组成: 税收收入、非税收入以及转移支付收入。 通常情况以地方政府收入占全部政府收入的比重来反映收入分权程度。,13.2.2 传统财政联邦主义理论中衡量财政分权度的一般方法,由于政府间的转移支付一般都直接(如专项拨款)或间接(有条件转移支付)受到联邦政府的制约， 所以这部分收入和支出不应计算到地方政府能够自由控制的资源中。因而进一步改进的方法是剔除财政收支中用于转移支付的部分， 再计算分权水平， 用公式表达为:,ED= RD=,13.2.2 传统财政联邦主义理论中衡量财政分权度的一般方法,ED: 表示财政支出的分权水平 RD: 表示财政收入的分权水平 扣除中央政府转移支付的地方政府的收入和支出，是一种可由地方政府直接控制的收入和支出，因而在一定程度上反映了地方政府对中央政府的财政分权水平。这种通过预算的收支安排就能反映财政分权水平的方法是有局限性的。,这种局限性主要表现在两个方面： 一是不能区分财政分权水平的提高与地方政府自身活动规模的扩张之间的区别。 二是没有反映在一个国家的垂直行政管理结构中，中央政府对地方政府分权水平的影响。,13.2.3目前OECD使用的衡量财政分权水平 的方法,OECD将地方政府的税收收入按税收权从高至低作了一个详细的分类： 如下表所示： 资源来源: OECD 1999,表中从A到C，是指除税种的开征权外，地方政府拥有对税种的税基、税率的决策权。在共享税中，地方政府对d1、d2有一定控制参与权，而d3到E，税收控制权在中央政府，地方政府根本没有控制权。按上述分类，可把反映分权水平的指标分为三个层次：TA1表示可由地方政府完全控制税种形成的税收收入占整个地方税收收入中的比重，它反映了地方政府的税收自治水平；DA1表示可由地方政府完全控制税种形成的税收收入占全国税收收入的比重， 它反映了地方政府的实际财政分权水平；在一些联邦或半联邦国家，如澳大利亚、德国、瑞士和比利时，地方政府不但对地方税有控制权，对共享税种也有一定的控制参与权， 这种分权趋势可以用TA2、RD2来表示，其地方分权水平的收入不仅包括A到C部分的税种收入，还包括共享税中的d1和d2部分。第三个层次就是地方分权水平收入包括A 到E 部分，用TD3表示。一些单一制国家，如中国，地方政府没有税收立法权和税收政策制定权， 只有税收管理的权限，地方税收收入全部来自于E部分。,TA1=地方政府的税收收入(A 到C部分) /地方政府的全部税收收入 TA2=地方政府的税收收入(A 到d2 部分) /地方政府的全部税收收入 TD1=地方政府的税收收入(A 到C部分) /政府的全部税收收入 TD2=地方政府的税收收入(A 到d2 部分) /政府的全部税收收入 TD3=地方政府的税收收入(A 到E 部分) /政府的全部税收收入 如果把上述分析框架扩展到所有的公共收入资源范畴，就可以把非税收入和政府投资收益纳入进来， 用RD1 、RD2 表示财政分权水平。 RD1= (地方政府的税收收入(A 到C部分)+ 非税收入+ 地方政府投资收益)/(地方政府的全部税收收入+ 非税收入+政府投资收益) RD2= (地方政府的税收收入(A到d2部分)+ 非税收入+地方政府投资收益)/(地方政府的全部税收收入+非税收入+政府投资收益) 从TA1、TD1到TA2、TD2，反映的税收和财政分权水平从高至低，TD3 反映的财政分权水平根本没有考虑地方收入中受联邦(中央)政府的影响，是最弱的财政分权指标。,13.2.3目前OECD使用的衡量财政分权水平 与传统财政联邦主义的分析方法相比，这种分析方法有三个优点： 一是通过区分联邦政府(中央政府)与地方政府在税收权上的差异，考虑了在从联邦政府到州政府的(或是中央政府到地方政府)垂直管理体制中，地方政府收入受联邦(中央)政府影响的因素； 二是以收入分权度，而不是支出分权度来衡量财政分权水平，消除了在以支出衡量分权的方法中，由于政府间在人口、经济规模、法律制度等方面的差异，对衡量财政分权水平产生的影响； 三是这种分层次计算财政分权水平的方法，便于进行不同国家和地区的分权水平和趋势变化的研究。,13.2.4 我国使用的测量财政分权度的方法,主要有以下几种代表性方法： 1通过一省的开支占中央总开支的比率( 或者是该比率的变化) 来衡量财政分权 用公式表示为： 分权度= 一省的财政总支出/中央财政总支出。 2以平均分成率即省级政府在预算收入中保留的平均份额来衡量财政分权 3边际留成比例即省级政府提留财政收入增加额的比例来衡量财政分权,13.3 转移支付制度,13.3.1 转移支付的概念 13.3.2 政府间转移支付的目标 13.3.3 政府间转移支付的具体方式 13.3.4 对进一步完善我国转移支付制度的思考,13.3.1 转移支付的概念,转移支付的概念,13.3.2 政府间转移支付的目标,(一)弥补纵向财政缺口 (二)缩小各地政府公共服务的横向不公平 (三)针对公共服务收益外溢的补偿 (四)促进资源合理流动并实现国家平等化 (五)保持宏观经济稳定运行 (六)促进一国各地区间和谐发展,13.3.3政府间转移支付的具体方式,(一)按照政府给予补助的条件，可以将转移支付分为无条件补助和有条件补助两大类。 1无条件补助是指对补助金的用途不做限定，由受补助者自主决定和支配，这种无限制的总额补助有时被称为收入分享或一般性补助。 2有条件补助是指附带条件的补助，受补助者必须按指定的条件使用补助金，比如专门用于教育、道路建设、环境保护等特定项目，因此又称为专项补助。,13.3.3政府间转移支付的具体方式,(二)目前，中央对地方财政转移支付制度体系由财力性转移支付、专项转移支付和税收返还及体制性补助构成。 1财力性转移支付 目前财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、县乡财政奖补资金、农村税费改革转移支付等。,(1)一般性转移支付。 (2)民族地区转移支付。 (3)调整工资转移支付。 (4)农村税费改革转移支付。 (5)取消农业特产税、降低农业税税率转移支付。 (6)县乡财政奖补转移支付。 (7)年终结算财力补助。 是指在办理年终结算时分配下达的财力补助资金。包括固定资产投资方向调节税暂停征收财政减收补助、实施天然林保护工程地方减收补助、退耕还林还草减收补助及其他补助等财力性补助项目。,专项转移支付 专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的补助资金，地方财政需按规定用途使用资金。专项转移支付主要包括对基础设施建设、天然林保护工程、退耕还林还草工程、贫困地区义务教育工程、社会保障制度建设、公共卫生体系建设等经济、社会事业发展项目。 3税收返还及体制性补助,13.3.4 对进一步完善我国转移支付制度的思考,进一步规范财政转移支付的基本思路：按照完善社会主义市场经济体制的要求，认真落实科学发展观，围绕构建社会主义和谐社会，促进经济增长方式转变等战略目标，对现有转移支付进行必要的清理整合，提高转移支付的公开性、合理性与有效性，推动经济社会全面协调可持续发展。主要措施是：,(一)加快建立财力与事权相匹配的财政管理体制 一是推进政府职能转变，强化社会管理、公共服务职能，同时改革和完善行政管理体制，加强各部门间的协调配合。 二是按照中央统一领导、充分发挥地方积极性的原则，进一步明确各级政府的财政支出责任。全国性公共产品和服务以及具有调节收入分配性质的支出责任由中央全额承担；地方性公共产品和服务的支出责任由地方政府全额承担；具有跨地区“外部性”的公共产品和服务的支出责任，分清主次责任，由中央与地方各级政府按照一定比例共同承担。争取在若干关系民生的重大领域支出责任划分上取得突破。 三是在维持中央财政收入占全国财政收入的比重相对稳定的情况下，结合下一步税制改革和政府间支出责任划分调整情况，按照“财力与事权”相统一的原则，适当调整中央与地方政府间收入划分。,(二)进一步优化转移支付结构 (三)清理整合专项转移支付项目设置 (四)提高专项转移支付管理透明度。 (五)研究规范专项转移支付的配套政策。 (六)研究建立财政转移支付的法律法规体系 (七)推进省以下财政体制改革，规范省对下转移支付,