财政研究论文-中国财政规模扩张的政治经济学分析.doc

财政研究论文-中国财政规模扩张的政治经济学分析摘要：20世纪90年代后期以来，中国财政规模的增长趋势比较显著，借鉴现代经济学对财政规模变动的理论解释，结合中国的历史和文化背景，本文尝试提供一种可能的视角，阐释中国财政规模决定中的异质性因素，以深化对此问题的认识，并对实践中的公共财政建设提供些许思路。关键词：财政规模；决定；异质性因素一问题的提出1978年以来，中国市场取向的改革取得了举世瞩目的成就。随着市场化改革的进一步深入，政府财政活动的规模自70年代末以来呈现一定的收缩之势。财政支出占GDP的比重从1978年30.96%的水平一路下跌，到1995年降至11.67%，从1996年开始才逐年有所上升。然而1998年实施积极财政政策以来，财政支出与税收收入迅猛增加，连年突破历史最高水平。从财政收入占GDP的比重和财政支出占GDP的两个指标来看：1996年到2001年，财政收入占GDP的比重分别是10.9%、11.6%、12.6%、13.9%、15.0%和17.1%，呈现显著的逐年递增趋势。从总规模看，2001年财政收入16386.04亿元，为1990年的5.6倍；同年财政支出规模达18902.58亿元，比1990年增长了5倍多。财政收支的相对规模和绝对规模扩张迅速，既有适应经济形势、满足公共需要增长的一面，同时在当前经济增长放慢的前提下，这样超常规的增长也不能完全视为合乎情理。深而言之，在构建市场经济体制的过程中，政府和市场之间是否有一个清晰的边界？支出膨胀导致的财政赤字累积，会不会加剧财政风险？产生上述种种疑虑和担忧不能被简单地认为纯属杞人忧天。历史地看，财政规模（尤其是相对规模）增长在各个国家是一个共同的趋势。在1870年前后，当今主要工业化国家财政支出占GDP的平均水平为10%左右，到上世纪30年代中期升至20%左右，而在90年代中期则升至40%以上（柯武刚、史漫飞，2000），一些北欧国家甚至达到60%以上。政府规模膨胀的内在诱因是什么？经济学家从不同的角度出发提供的解释是否适于解释中国？在我国除却暂时的、局部性的因素，如税制改革对税收收入的影响、短期经济形势要求财政支出相机抉择等，决定财政规模变动的长期的深层次因素是什么？二财政规模变动的经济学解释对于财政支出发展趋势的研究，以19世纪德国经济学家瓦格纳（AdolfWagner）的研究最为著名。其研究成果被概括为“瓦格纳法则”，即随着人均收入的提高，财政支出的相对规模也随之提高。在他看来，导致支出增长的因素分为政治因素和法律因素。政治因素指的是随着工业化的进行，市场关系更加复杂化，引起了对商业法律和契约的需要，要求提供法律和治安等设施。经济因素指的是由于工业化、城市化会产生大量外部性问题，需要政府进行管理和协调。皮考克（Peacock）和怀斯曼（Wiseman）则将导致公共支出增长的因素分为内部和外部因素。在正常条件下，政府支出的上升与GDP增长线性相关，这是内部因素作用的结果。而在战争、自然灾害等突发事件出现时，公共支出会骤然增加，即存在“替代效应”（公共支出替代私人支出），并且危机过后公共支出很难恢复到原来的水平，造成公共支出对私人支出的永久性替代。其中后者是导致支出规模扩张的最主要因素。马斯格雷夫（Musgrave）和罗斯托（W.W.Rostow）则从经济发展阶段的角度来解释：早期阶段，公共部门为经济发展提供必不可少的社会基础设施，政府投资在社会总投资中比重较高；到了中期阶段，政府投资只是私人投资的补充。而一旦进入成熟阶段，公共支出将大规模增长。公共选择理论的解释主要有：（1）缪勒、默雷尔（P.Murrel）和奥尔森等人的研究揭示利益集团的存在和行动造成政府开支的不断增长。一个国家的利益集团越多，政府支出规模就越大。（2）普维亚尼（AmilcarePuviani）的财政幻觉假说，纳税人对财政收支真实规模的认识是模糊的，存在课税中的幻觉和公共支出的幻觉。分门别类的税种、预算内容和程序的复杂都使纳税人不可能完全掌握真实的情况。（3）为了获得最大化的政治支持率，官员倾向于扩大政府开支。布坎南和唐斯等人运用市场方法对政治市场进行分析得出，只要增加政府开支获得的边际选票收益大于增加政府税收所带来的边际选票损失，政府的预算规模就会扩大，直到边际收益和边际损失相等时为止。上述理论对中国财政规模的变动有一定的解释力，比如伴随着市场化进程，对政府产生了协调市场关系、规范市场秩序的需求；在经济发展的起飞前和起飞阶段，需要政府大规模投资于基础设施。但由于历史、政治、文化方面的显著差异，上述理论之于中国的适应性和解释力并不是完全的，有必要探寻其他可能的解释。三中国财政规模变动中的异质性因素我们从回溯历史出发，因为“今天和明天的选择是由过去决定的”，“历史是至关重要的”（诺斯，1994）。传统习俗、行为准则、主观偏好以及习惯性行为虽然不能提供准确的数量指标用以考察对财政规模的实际影响，但它们对财政规模的决定施加着看不见的但却十分有力的影响。（一）政治因素1.中央集权制度。封建社会在中国延亘长达两千多年，自秦一统天下肇始，“书同文，车同轨”，经汉唐至明清，中央集权制历经建立巩固、膨胀衰微的风风雨雨，对后世影响深远。在历代统治者眼里，“国”亦是“家”，“家”亦是“国”，二者之间不能完全泾渭分明。自然而然，财政税收就由封建君王凭借自身需要或增或减，只要代表天意，符合仁义道德就可通行无阻。因此，财政支出安排的专制性特征在一定程度上表现出来。2.官员“为民做主”的主观偏好和行为准则。封建科举制下“学而优则仕”的官员既是行政首长，又是司法长官，权柄在握，使命感强。他们有强烈的“为民做主”意识，作为地方父母官，肩负着保一方平安、造福百姓的重任，乃至于淡化、忽视了“民”自身的自觉性和自主性。历朝历代治水修路、兴修水利之举，多会得到当代和后世的赞誉。所以偏好和潜意识使得官员愿意兴办公共事业。如诺斯所言，“个人的主观偏好在决定选择时确实起着很大作用”，“为民做主”的主观偏好和行为准则作为非正规约束影响选择的结果。（二）法律因素1.财产权制度长期付之阙如。政府税收的取得虽然以国家政治权力为后盾，但由于它直接导致纳税人利益的减少，因此必须经由严格的法制程序批准才能施行，在西方须经议会审议通过。早在亚里士多德时就有这样的认识：“要求法治的人是在要求上帝和神明而不是别人来进行统治；而要求人治的人则是在引狼入室；因为人的激情就像野兽，强烈的激情甚至会使人中英杰也误入歧途。而在法律中，你有理智没有激情”（柯武刚、史漫飞，2000）。从1215年大宪章确立自由、平等思想，到1689年“光荣革命”对君主权力的限制，法律思想和宪法思想被广泛用以引导政治、经济和社会生活。私有财产神圣不可侵犯，即便是百姓的破屋陋宅，也是“风能进，雨能进，国王不能进”，对私有财产的认可和保护由此可见一斑。“对财产权的界定与保障越明晰有效，财富的强行再分配的难度就越大”（刘军宁，1998）。面对国家权力，只有独立的司法系统和法律规定才能保证纳税人利益不受侵犯，其作用不可或缺。因此税种的开征、税率的调整都是十分审慎的事。古代中国有的是公法而不是私法。传统上，家族中的权威、“尊卑长幼”、道德伦常经常替代司法而成为行事的标准（如孟子所谓的“父子有亲，君臣有义，夫妇有别，长幼有序，朋友有信”），可以说“行为的可预见性是靠享有权威的人物来保障的”（柯武刚、史漫飞，2000）。司法（尤其是民商法）制度长期付之阙如，人治大于法治是传统文化之特色。而涉及财政税收政策，封建政府对百姓或取或予，完全不必受法典律令的约束，只要是所谓“上顺乎天意，下合乎民心”就能自上而下畅行无阻。表现在财政制度安排上，就是收支的随意性、非规范性。当财力充裕时，尚可遵循一定的规范，但如遇财政吃紧，在正税以外，各种“灵活”而名目繁多的税收附加形式几可信手拈来。韦伯在其著作中称：“就地租而言，官方宣称的税收与实际的税收，二者间的比率是14”。而“到了16世纪晚期，许多非正式的税收形式在许多地区实际上已经制度化了”（黄仁宇，2001）。今天政府收入中税费并存、费大于税的格局形成原因虽然是多方面