财政研究论文-二元财政论的缺陷与国有资本财政转化趋势.doc

财政研究论文-二元财政论的缺陷与国有资本财政转化趋势关键词：国有资本财政；发展趋势；公共财政一、理论界对国有资本财政的不同见解国有资本财政的概念最早是在1993年由叶振鹏和张馨教授提出的。他们认为，在社会主义市场经济条件下，财政体系应由公共财政与国有资本财政共同构成，形成典型的二元财政结构。其中公共财政居于主导地位，国有资本财政居于基础地位。他们的理论依据是：在社会主义市场经济条件下，国家具有双重身份社会管理者和资产所有者；拥有双重权力政治权力和经济权力；履行双重职能社会管理者职能和资产所有者职能；实现双重目标提供公共服务和实现国有资产的保值、增值；取得双重收入税收和利润上缴。这样，自然就形成了两种不同性质的分配关系：一种是作为社会管理者的国家为了满足社会公共需要而与各种所有制类型的企业以及社会成员发生的公共财政分配关系；一种是作为资产所有者的国家为了实现资产的保值、增值而和国有企业发生国有资产财政分配关系。应该说，二元财政论对我国财政体系构成的分析是我国财政理论上的创新，它一方面吸取借鉴了西方公共财政理论的精华，另一方面又考虑到我国的具体国情存在大量的国有企业，而且相当数量的国有企业在市场有效作用的领域从事私人产品的生产，因此可以说，二元财政理论是具有鲜明的中国特色的财政模式理论。但是，自叶、张二位教授提出二元财政模式理论后，财政理论界的许多研究者对其进行了严厉的批判（张馨教授在其公共财政论纲中有详细说明，在此不再赘述）。但是批判的重点不是二元财政模式中的国有资本财政，而是公共财政。笔者认为，这种批判并未抓住二元财政论的实质，他们攻击的重点公共财政，恰恰是二元财政论的精髓所在，是对深化我国财政改革，指导财政实践活动最有指导意义的构成要素。因为公共财政作为一种财政类型和财政模式，其以弥补市场失效、法制化、非盈利以及提供一视同仁的服务为特征，是与市场经济相适应并且与市场经济有内在联系的财政。发展市场经济就必须构建公共财政模式，这是不以人的主观意志为转移的客观规律。当前，理论界对我国应构建公共财政模式已经基本没有分歧，研究的重点已经由要不要构建公共财政模式转向如何来构建具有我国特色的公共财政模式。实践证明，当初张馨教授在与其他学者关于公共财政问题进行的论战中，是胜利者。但是，在激烈的论战之后，对二元财政论进行反思，不难发现，二元财政论也并非完美无缺，在实践上、理论上都面临着不能回避的棘手问题。而改革的深入要求我们必须对这些问题做出回答。不过，需要指出，本文所说的问题不是出在公共财政方面，而是出在国有资本财政方面。二、国有资本财政面临的挑战（一）实践上面临的问题：国有经济效率低下市场经济是效率经济。任何一种经济活动，任何一种经济组织形式，如果缺乏效率且无助于公平目标的实现，都最终要被淘汰。二元财政论的提出从根本上讲也是从提高资源配置效率的考虑。在二元财政的两大组成部分中，公共财政已经充分说明了自己存在的理由，即市场失灵的客观存在。由于市场失灵，政府干预较之自由放任是有效率的，所以政府公共财政在市场经济条件下扮演弥补市场失灵的角色是理所当然的。而国有资本财政要说明自己存在的理由则有一定难度。因为我们从市场失灵虽然可以推理出国有资本的存在（因为政府要弥补市场失灵就必须掌握一定数量的国有资本），但是这样的国有资本必须处于市场失灵的领域，是为弥补市场失灵之缺陷、满足社会公共需要服务的。对处于市场有效作用领域，从事私人产品生产，并寻求盈利的国有资本而言，国有资本财政并不能从市场失灵中找到任何存在的理由。显然，寻找国有资本财政存在的依据，就必须要说明国有资本是否比非国有资本在私人产品的生产上更有效率或者至少不比后者的效率低。这可以从理论上加以推理论证，但更重要的是要通过实践的检验。就理论界目前研究的情况看，两者都不能得出对国有资本有利的结论。当然，需要指出，即便如此，也并不意味着要否定公有制。因为公有制作为一种产权形式，在满足社会公共需要方面的作用是私有产权所无法比拟的，只要是在市场失灵的领域，公有产权就仍然有其存在的必然性。二元财政论者提出二元结构财政，并将其作为社会主义市场经济条件下的规范财政模式显然是对国有经济充满信心，但是有信心与实现目的是两回事。就二元财政论者所提出的观点看，他们对如何搞活国有企业也没有新的招数。理论界提出的所有权和经营权分离、建立委托代理模式的主张，都不是搞活国有企业的有效方法。而有的学者指出法律产权与事实产权的不一致是国有企业活力不足的原因，虽然有一定道理，但其所给出的对策事实上是在否定公有产权本身，要化公有为私有，这是我们所不能接受的。对如何搞活国有企业，理论界尚未找到真正可行的方法。如果二元财政解决不了国有企业的活力不足问题，那么长期来看，国有资本财政就必然丧失微观基础，从而使二元财政呈现明显的不稳定性和过渡性。尽管如此，二元财政论毕竟是从市场经济和社会主义公有制这两个基本点出发，分析我国的财政现状后得出的结论。至少在目前看，我们必须承认其是对我国现阶段财政体系构成的较为准确的界定。2二元财政论在理论上存在的问题第一，让国有资本处于市场有效作用的领域导致逻辑上的矛盾。按照公共财政理论的观点，市场与政府的关系可以概括为：市场有效作用的领域，政府不必涉足其间。而国有资本财政的主体是政府，其本身又处于市场有效作用的领域，这显然导致逻辑上的矛盾。消除这一矛盾，似乎国家财务论可以借鉴。国家财务论认为，国家以生产资料所有者身份所进行的资金收支活动是国有经营资本的投入和产出活动，性质上不属于财政活动。国家财政从内涵上看是国家以社会管理者身份，为实现国家政治职能和协调经济职能而参与一部分国民收入的再分配活动所形成的分配关系，其目标是追求社会效益，而不是追求经济效益；追求经济效益是国家财务的目标。国家财务体系的基础是国有企业财务，而国有企业财务不属于财政体系。显然，采用国家财务论，把国有经营资本从财政体系中划出，似可以消除二元财政论的逻辑矛盾，但这也就意味着直接否定了二元财政本身。当然，需要指出，国家财务论也没有回答国有经济在市场经济条件下存在的依据问题，没有解释或证明，国有企业的效率从整体上讲，是否一定不比非国有企业低。第二，国有资本实现保值增值的目标与其所担负特定的经济调节任务之间存在矛盾。二元财政论认为，国有资本不但要发挥调节经济的作用，而且要发挥第一层次的调节作用，只有在国有资本财政进行调节后仍然没有实现调节目标时，才由公共财政进行相应调节，这就很难保证国有资本与非国有资本处于平等竞争的地位，而且与国有资本保值、增值的目标相矛盾。要消除这一矛盾，表面看来似乎相对较为容易，不会对二元财政体系造成实质性的影响，只需要明确国有资本财政不担负调节经济的职责，也不发挥相应的调节作用即可。但是这意味着作为财政体系重要组成部分的国有资本财政，必然要违背市场经济条件下处理政府与市场关系的基本准则。因为国有资本财政既然是财政体系的组成部分，其主体就是政府，而不是一般的企业、家庭，所以从这个角度讲，它又必须履行调节经济的职责，否则就是政府职能的“缺位”，因此，这一矛盾也不是二元财政论所能容易解决的。第三，二元财政论将政府从理论上分为作为社会管理者的政治性政府和作为资产所有者的经济性政府两部分，本身就存在过于强调二者的区别而忽视二者之间的相互联系的弊病。在市场经济条件下，政府的身份具有双重性是确定无疑的事实。但政府的双重身份毕竟是对立统一的关系。我们在看到二者相互区别的同时，也应该看到二者的相互联系。事实上，政府的双重身份是难以截然分开的。在实践中，作为社会管理者的政府照顾作为资产所有者的政府以及作为资产所有者的政府支持作为社会管理者的政府，就是政府帮助政府自身，这应该是理所当然、天经地义的。自己不帮助自己，还有谁来帮助自己？从实践来看，国有资产管理部门是政府的组成部分，其政策的制定和推行必然为政府意见所左右，而公共预算和国有资本预算的相互连接，又使二者的资金运用不可能彻底分开。这表