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财政研究论文-关于地方政府债务的现状与出路思考.doc

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财政研究论文-关于地方政府债务的现状与出路思考.doc

财政研究论文关于地方政府债务的现状与出路思考〔摘要〕地方政府债务的急剧累积和迅猛增长,已成为普遍性、全局性的问题,并已严重影响了基层政府的正常运转,恶化了社会信用环境,埋下了巨大的社会危机隐患。究其根源,既有地方经济发展滞后的原因,又有现行体制下事权与财权高度不对称的因素既有国家宏观政策的影响,又有地方政绩工程和管理缺位的促动。要积极稳妥化解地方政府债务,必须切实做大地方财政蛋糕,合理界定地方政府的财权与事权范围,规范财政管理,建立政府债务风险防范体系和激励机制。〔关键词〕政府债务风险隐患财政体制责任机制地方政府债务的急剧累积和迅猛增长,已成为制约地方经济社会持续、健康、和谐发展的严重障碍,并潜伏着巨大的债务风险和诚信危机。正视地方政府债务现状,澄清债务家底,积极寻求有效的化解对策,是贯彻实施与时俱进,后发赶超战略,推动社会经济持续快速健康发展的当务之急。本文结合对湘中某市的调查,就地方政府债务的现状与出路谈点粗浅的看法和思考。一、地方政府债务现状及风险表现所谓政府债务,是指各级党政群团机关和履行政府职能的事业单位及公益事业部门直接举借或担保、需以财政收入或拨款为还款来源的各项欠款,但不包括一般竞争性、经营性项目和自行筹资、自行还贷及以自有资产(经营收入)为还款来源的欠款。截止2004年底,该市政府债务累计达413937.19万元,相当于2004年全市财政一般预算收入的3.9倍。其中市本级59733.66万元,县市区354203.53万元,负债最多的某县达93250万元,最少的也有49504万元。(一)债务构成情况。按债务用途分,用于发放工资41720万元,占1008政权机关建设13179.94万元,占3.17城市建设88591.14万元,占21.5科文支出34738.18万元,占8.39交通支出1782万元,占4.3医疗卫生支出6960万元,占1.7其它支出17502928万元,占42.3.按举债项目分,外债(主要是世行贷款和国际农业发展基金贷款)12333.19万元,占2.98国内债务401604万元,占97.02.按举债部门分,各级政府举债293394万元,占70.9财政举债17973.2万元,占4.34政府其它行政事业单位举债85754.54万元,占20.7政府所属公益事业部门(企业)举债434069万元,占10.49.按偿还期限分,一年以下80700.94万元,占19.413年72352.44万元,占17.5310年184495.56万元,占44.61020年51831.66万元,占12.520年以上1589.25万元,占0.38.(二)几点统计结论。客观地说,适度的政府债务,在促进地方经济社会发展、提升政府公共服务能力特别是城市基础设施建设方面发挥了积极作用,但是,地方政府债务的急剧累积和迅猛增长,潜伏着巨大的债务风险和诚信危机,破坏了地方经济平稳运行的基础。(1)政府债务已成为普遍性、全局性的问题,并呈现失控趋势。从全市来看,不仅国家、省级贫困县市大量欠债,而且经济基础较好的县市也负债沉重不仅各级政府举债,而且政府各部门和部分履行政府职能的事业单位及公益事业部门也随意大量举债不仅市县政府举债,而且乡镇办事处也普遍举债。可以说,不少地方和部门的债务举借行为已呈现严重失控状态。(2)债务包袱十分沉重,偿债压力巨大。截止2004年底,该市政府债务总额相当于2004年财政一般预算收入的3.9倍,约占2004年全市GDP的15.72.按该市410万人口计算,人平负债1010元按12.4万名财政供养人员计算,人平负债达33382.03元。(3)基层政府运行的债务依存度高,远远超出了自身承受能力。目前,不少乡镇日常运转靠举债,搞基本建设靠举债,应对突发事件和自然灾害靠举债,保证公职人员工资发放仍然得靠举债,并形成了挖东墙补西墙、借新债还老债的恶性循环。据统计,该市92个乡镇办事处有86个负债,负债面达93.48,负债总额达103854.3万元,平均每个乡镇负债1128.85万元。特别是从1999到2004年,该市乡镇办事处债务由45657万元增加到82765万元(不含履行部分政府职能的事业单位及公益事业部门的欠款),短短5年时间将近翻了一番。负债最多的某镇欠债已高达5289万元,用完了未来10余年的财政一般预算收入。(4)影响了机关正常运转,恶化了社会信用环境。因债务包袱沉重,不少地方出现了长期拖欠公职人员工资、社会保障缺口巨大的现象,直接损害了干部和群众利益。有的乡镇一度出现工资停发、发票停报、车子停转、食堂停餐、电话停机的五停局面,每逢年关逼近便关门躲债,干部职工人心涣散,严重影响了机关正常运转。有的地方因政府财务状况恶化而导致债务不能到期清偿,直接损害了政府信用,动摇了社会投资与消费信心,酿成了普遍性的社会信用危机。在一些地方,基层政府的公字招牌黯然失色,金融机构对政府举借纷纷亮起了红牌,政府举债只能以法人代表个人的名义和自有资产为担保才能借款,形成了政府的面子没有个人面子大的尴尬局面。有的政府部门单位因拖欠基建工程款而多次被债主封堵大门,造成人车不通,政府机关威信丧失殆尽。(5)加剧了财政金融风险,埋下了巨大的社会危机隐患。目前,不少地方和部门的举债不仅呈失控状态,而且脱离了政府和财政的有效监管,最终往往又要由财政兜底,直接加剧了财政困难和风险同时,一些地方政府为了出政绩或维持正常运转,往往不得不通过各种途径向金融机构借款搞建设、保运转,结果因无法偿还又聚积了巨大的金融风险。这些债务大都是从上级财政或金融机构直接借入的,具有明确的偿还期限,如不按期偿还,上级财政将在年终决算时予以扣还,这势必影响各级政府机关的正常运转。尤其严重的是,一些自身财力不足而又无法借款的地方,往往违规挪用专项资金用于弥补短期开支还有极个别的地方和部门,因无法按期归还银行债务本息或工程款,甚至采取赖、拖、顶的蛮硬方法,既侵害了群众利益,又激发了社会矛盾,严重影响了基层政权稳定和社会安定。(6)加剧了经济发展的结构性矛盾,降低了经济增长的质量和效益。一些地方政府背负债务包袱后,往往病急乱投医,不顾经济发展条件和自身承受能力,盲目举债投资。而在盲目举债背景下启动的投资项目往往效率低下,有的甚至是重复建设,建成之日即是亏损之时,不仅不能产生脱贫效应,而且给当地政府背上了更加沉重的债务负担,降低了经济增长的质量和效益。二、地方政府债务成因分析地方政府债务的实质是经济体制转轨过程中地方经济社会发展面临的诸多困难和国民经济运行的深层次矛盾在财政上的集中体现。深入分析地方政府债务的成因,主要有以下几个方面。(一)经济发展成因受粗放型经济发展模式和经济结构性矛盾突出的制约,导致了地方财政收入增长低水平,难以满足日益增长的经济发展和社会事业支出需要,使得负债在一定程度上成为历史必然。建市以来,该市市域经济一直没有摆脱农业大市、工业弱市、财政穷市的局面。经济发展粗放和结构性矛盾突出成为制约经济发展的主要因素。从产业结构看,第一产业比重过大,且专业化生产和规模化经营始终没有形成,产业链条短,加工转化升值能力弱,对财政增收的贡献无以为继。第二产业总体发展缓慢,比重相对偏低,企业规模小,生产装备和技术水平落后。工业产品结构不优,处于初级产品多、上游产品多、高新技术产品少、高附加值产品少的两多两少局面。第三产业所占比重明显偏低,特别是旅游业因整体开发力度不够,资源利用率低,一直没有发展成为支柱产业和重要的财源增长点。从所有制结构看,非国有经济占县域经济的比重仅45,比沿海发达地区低了近30个百分点。非国有制经济的不发达和欠成熟,进一步拉大了与省内外发达地区的差距。近年来,尽管市委、市政府大力实施三化战略,引进和新上马了一批重点项目,但目前绝大部分尚未建成投产,有的甚至还要通过税费减免或税收返回等方式予以重点支持,经济建设的成果并未直接体现到财政收入上来。即使已建成投产的项目,也往往因体制原因并未体现为地方财政得利,经济总量偏小、发展速度滞后、财政增收亮点不多、经济内源性活力不足的局面并没有明显改变。1994年分税制改革以来,10年间全市财政收入仅增长了1.7倍,特别是20002003年,全市财政一般预算收入年均仅增长

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