财政研究论文-关于财政政策的两个问题.doc

财政研究论文-关于财政政策的两个问题目前，在国际经济动荡和调整中，中国经济的运行和发展一方面保持了相对的稳定，另一方面也存在着不少隐忧，值得人们认真研究和冷静思索。这里仅就财政改革和财政政策的两个问题作一点讨论。1、关于税收增收的问题据报导，1998年，全国工商税收完成8551.74亿元，比上年增收1003.36亿元。为此，国家税务总局向国务院报喜，国务院也表示祝贺。单就税务工作来说，完成了保八百（亿）争一千（亿）的奋斗目标，且是在相当困难的情况下实现的，说明税务工作者付出了辛勤的劳动，作出了出色的成绩，的确是可喜可贺。但是，如果从另一个方面来看，不一定值得庆贺，也许还有很多值得忧虑之处。大家知道，去年以来，为了阻止经济增长不断下滑，政府采取了一系列剌激经济的扩张政策，从中央3号文件，到三次降息，特别是8月份增发1000亿国债，同时银行配套1000亿，地方配套500亿，全部投入基础设施，其力度不可谓不大。随着大力度的财政启动和投资拉动，第四季度的经济增长明显回升，保证了原定增长目标的基本实现。但是，由于单纯的投资启动，而消费增长乏力；特别是政府投资单兵独进，而民间投资仍不活跃；再加上集中投资的效应递减，因而，经济启动的实绩与决策者的预期存在着明显的差距。这不能说与我们的政策操作全无关系。首先，从理论上来看，财政扩张政策可以从两个方面来实施：一是增加政府支出，包括通过增发国债和扩大财政赤字；二是减少税收收入；或者二者兼施。但是，去年的财政政策却出现了矛盾的情况。从支出看，是扩张性的，但从税收看，却是收缩性的。这一点，我们在第三季度的宏观分析报告（见中国证券报1998年10月24日）中已经有所揭示。实践证明，我们的担心并非多余。从这里也许可以为目前的政策用语找到某些依据，我们在发债和降息的同时，为什么宣布不改变原来适度从紧的政策？为什么不用扩张性财政政策的明确用语，而使用漠糊的“积极财政政策”一说，其奥妙就在这里。也许是鉴于1998年税收增收的不利效应，财政部已经公开发布，1999年计划的税收增长率为65%，赤字1053亿，应当说，这是一个积极可行的扩张性的政策选择。其次，1998年的GDP的增长率为7.8%，其中，工业增加值的增长率为8.8%，而工商税收的增长率达到了13.3%.税收增长明显超过了经济增长。不仅如此，经济增长是按不变价格计算的，而税收增长是按现行价格计算的，而同年的物价指数比上年下降了2%，如果再加上物价的影响，二者的差距更大。虽然“加强征管，堵塞漏洞，惩治腐败，清缴欠税”是构成税收增长的重要因素，但是，税源不足是十分明显的。在税源不足的情况下实现了税收的大幅度增长，有无横征暴敛、竭泽而渔的事情发生，我们不敢妄断，但是据笔者在基层了解，为了完成税收任务，由于亏损企业征不上来，加重盈利企业负担和提前收税的现象时有发生。其对经济增长的不利影响则是不言自明的。再次，也许最重要的一点是，税收的征缴是面向所有企业和纳税人的，也就是说，这增收的1000亿元是由国有和非国有部门的所有企业创造的，而政府增加的财政支出却是集中投向国有部门的。大家知道，由于体制的原因，国有部门的效率低于非国有部门，是一个不争的事实。这种用财政手段把资源从效率高的非国有部门集中起来，再投向效率较低的国有部门的作法，不仅不是一种帕累托改进，而且是无效率的。它使非国有部门面临着一个更紧的宏观环境。应当特别指出的是，近20年来，我国经济高速增长的因素很多，税收减免，藏富于民是一个重要原因。事实上，历史上太平盛世的出现大都与实行轻瑶薄赋的政策有关，而由盛转衰的原因中，官员的横征暴敛是一个重要方面。由此看来，对于税收超千亿，我们绝不可盲目乐观，就象对于居民储蓄存款的高速增长不可一味看好一样。应当将其放在整个经济运行的全局中，作出恰当的评价和权衡。2、关于增加政府支出的方式和方向问题自亚洲金融危机暴发以来，中国调整了经济发展的政策方向，实施了以启动国内需求的政策。增加政府投资，发展基础设施，成为主要的选择。这一举措对于中国经济在去年第四季度的回升起了一定的作用，但作用并不如预期的那样显著，回升能否持续仍然是一个没有解决的问题。首先，增加政府投资，并且投向基础设施，这一选择无疑是正确的。但是过份依赖和使用不当，也会产生相反的效果。其原因在于：一是基础设施投资大，周期长，在政府财政收入不足的情况下，可以靠发债筹资，但最终的还本付息仍然受到财政收入的制约；二是基础设施的回收要靠使用者付费，中国在基础设施突破瓶颈约束以后出现的闭置现象表明，基础设施也不是一投就准，也可能带来坏帐。特别是政府从事这类投资，由于资金不足，往往迫使银行贷款，加之运营效率较低，其带动作用和未来效率将大打折扣。三是外资进入是增加国内投资的重要条件，但外资进入是有条件的。美国要求中国开放债券市场，以利外国投资基础设施，并以此作为中国加入WTO的条件。四是在消费预期看淡的情况下，基础设施投资的带动作用有限。其次，增加政府投资是启动经济的一个重要方面，但其效应却呈现出递减趋势。如果说在传统计划体制下，经济的启动和刹车都是从投资入手，而且其效应迅速而明显，那么，在市场化推进到今天，中国经济周期波动已经开始从计划周期转向市场商业周期的情况下，仅有政府投资的启动就显得明显不足。事实上，自去年8月以来，政府进行了大规模的投资扩张，而经济回升的幅度很小，价格和就业也变化不大，甚至失业还在继续扩大。不仅如此，由于基础设施方面的国家垄断和投融资体制上的障碍，不仅投资效率很差，而且出现了大量的“豆腐渣”工程，如浙江的海堤，云南的公路，重庆的江桥。因此，尽快放弃国家在这方面的垄断，允许民营资本进入，推进基础设施的民营化，采取公开招标竞价方式，实现投融资体制的市场化，势在必行。有人把上述“豆腐渣”工程的出现归罪于私人承包者的进入，这是一种大的误解。试想想，如果不是国有公司垄断，然后层层转包，从中牟利，而是让私人公司进入，与国有公司竞标，同时加强和键全工程监理及制度，这类问题就可逐步减到最小。再次，阻碍当前经济复苏的关键在于人们的预期看淡，而预期不稳又与大批职工下岗待业，收入预期降低，社会保障和医疗制度改革，支出预期增大有关。因此，如果我们转换一个观察问题的角度，就会出现一个新的局面。1998年发行国债6590多亿，除2700亿用于补充国有商业银行资本金，一部分用于国债的还本付息，一部分用于增加基础设施投资，1999年计划增发3165亿国债。如果把发行国债筹集的资金除增加投资外，拿出一部分用于解决社会保障问题，或者再增发一部分社会保障特别国债，就可能通过稳定预期，启动消费，进而带动民间投资。这样既可以活跃经济，又可以推进社会保障制度的改革。须知，社会保障欠帐是过去长期形成的，低工资，个人不能积累；利润全部上缴，企业无法积累，国家拿去建了新的企业，因此，这笔钱国家迟早是要拿出来的。通过增发国债偿还过去的欠帐，也许是目前可供选择的一个重要举措。至于国债的还本付息则可以有不同的办法可供讨论和选择。由于过去该积累而没有积累的社会保障基金用于投资建设了新的国有企业，因而，这部分国有企业就是这些国债还本付息的最后保证。但是，如果我们在金融体制改革上能够推进一步，这个问题就会出现新契机。即在增发社会保障特别国债的同时，建立相应的基金管理公司，由基金管理公司进行运营，同时进一步放宽其经营渠道和经营限制，不仅可以进行债权投资，而且可以进行股权收购和股权投资，这样，股本盈利所得到的现金流就可以用来支付当期的利息。不仅如此，股权现金套现和抵押贷款再投资，就可以放大投资的乘数作用，也使国债还本有了保证。这不仅可以把社会保障体制的改革真正推进一步，还可以促进银行金融体制的改革。当然，要真正做到这一点，基金管理公司的规范运作和严格监管是一个重要条件，否则，象现在很多地方那样，随意把社会保障资金挪作他用，用于改善社保部门和管理公司的办公、居住和生活条件等，再好的制度设计都会走到它的反面。