财政研究论文-加强税式支出管理.doc

财政研究论文-加强税式支出管理“税式支出”作为一个法定概念1967年最早出现于美国，按照西方学者比较一致的观点，税式支出应界定为：在现行税制结构不变的条件下，国家对于某些纳税人或其特定经济行为，实行照顾或激励性的区别对待，给予不同的税收减免等优惠待遇而形成的支出或放弃的收入。它的实质是政府为实现自己的既定政策目标，增强对某些经济行为的宏观调控，以减少收入为代价的间接支出，属于财政补贴性支出。其形式主要有起征点、税收扣除、税额减免、优惠退税、优惠税率、盈亏互抵、税收抵免、税收饶让、税收递延和加速折旧等。十一届三中全会以来，特别是第二步利改税以后，随着改革开放政策的实施，我国逐步形成了“多种税、我层次、多环节征收”的复合税制体系，以减免税为主要形式的税式支出作为税收杠杆的重要组成部分得到广泛运用。但由于我国现行的税式支出管理制度是在原有计划商品经济体制下建立发展起来的，具有过渡性的特征，不能完全适应社会主义市场经济的要求。集中表现为以下突出问题：税式支出还没有正式纳入预算化管理，缺乏总量控制，支出效应低下。据估计，每年全国各种税收优惠的税收额在1000亿元左右，大致相当于全国同期工商税收的11%-12%，有的省份高达20%左右。各项税式支出政策过多、过滥，涉及面过多，必然降低其预期政策效应，并为骗税、逃税等违法违纪行为提供了可乘之机。且在微观上，尚未能全面开展税式支出分析与评估和有效把握优惠税款的去向，再加上审批与管理的脱节，致使税式支出的政策效应难以得到有效实现，许多优惠政策并未收到好的效果。税式支出形式单一，范围、结构不尽合理。一是税收支出的形式偏重于以减免税和优惠税率为主的“直接援助”，而加速折旧、投资抵免等“间接援助”应用的范围和规模不大。不利于提高税收支出的效果。二是税收支出范围不够科学。目前的税收支出范围主要集中在对国家经济开发区和沿海开放地区的实施，而对中西部地区涉及的税收支出甚少，不利于缩小东西部经济差距。三是税收支出的税种结构还不够合理。虽然涉外税收优惠大都集中在所得税上，但增值税等流转税的税式支出在整个税式支出中亦居于重要地位，不利于进行税式支出较为适宜的所得税、财产税等直接税作用的发挥，也与市场经济下间接税应尽量保持中性的要求不符。大量税式支出政策，使名义税率过高，拉大了纳税人名义税负和实际税负的差距，导致了新的不公平竞争。纳入预算管理：我国税式支出制度改革的根本出路首先，应积极探寻较为适合我国的税式支出分析评价制度与方法，以指导对现有税式支出项目进行彻底的清理整顿。重点抓好增值税、消费税、营业税、关税、个人所得税和企业所得税等主要税种的分析与评价工作。在此基础上，完成对现有税式支出项目的彻底清理整顿：对确有社会经济效益但尚无法律依据的税收优惠，要以立法的形式加以巩固和完善；对虽有法律依据但缺少社会经济效益的税收优惠，要考虑通过修改税收法律条款，予以取消；对既无社会经济效益又无法律依据的税收优惠，则需要尽快采取有利措施，坚决予以杜绝。其次，从某一部门或某一支出项目入手，进行税式支出成本的预测分析工作。对税式支出成本估计方法的选择，我们认为，收入放弃法（收入放弃法即以每一预算年度内由于本年度实施某一特殊优惠条款而减少的税收收入额来估计税式支出成本的方法，这种方法为大多数国家所采用）较为适合我国的管理、技术水平，因为它不需要事先考虑税式支出项目之间的相互效应、增加会减少一项税式支出对纳税人行为的影响，进而对税基的影响以及预期税式支出效果能否显现，在短期还是长期显现等一系列复杂而不确定的因素，只要相对简单的统计方法对某项税式支出的实施成本进行事后检验即可。再次，应对税式支出项目进行分类，编制我国的税式支出表。为与我国现行的预算支出分类一致，形成税式支出与财政直接支出项目的对应关系，便于比较分析，税式支出项目应按预算职能分类，在每一职能项目下再按税类分列，税类之下再按税种分列，形成税式支出预算表的三级结构。总量控制、结构优化、效益监督：我国税式支出制度改革需突破的三个难题对税式支出实行总量控制在一定时期，决定税式支出总量规模的主要是国家经济实力、各项政策目标和调控方式、国家财政预算需要等。要在充分占有并参照以往相关税收优惠制度资料的基础上，结合当期国民经济发展水平和财政承受能力，通过定性、定量的分析，确定全国税式支出总水平并进行总量控制。借鉴国外经验，税收支出预算规模可以参照以下指标确定：税式支出总额应收税收收入总额+利润收入+公债收入-直接支出，简言之，即税式支出量应以财政不出现用财政性货币发行来弥补赤字为限。税式支出占财政总支出的规模=即实际税式支出额÷（实际财政支出额+实际税式支出额）×100%.根据世界各国的经验，这一指标以控制在18-25%之间为宜。对税式支出实行结构优化首先，进一步优化税式支出的方式。由于各种税式支出方式对经济的效应在时间、范围、程度上不尽相同，因此，在操作上应适当根据当前的政策导向，进行税式支出形式的优化选择。总体上看，可减少和控制税收豁免、优惠税率等直接形式的使用，适当增加加速折旧、盈亏互抵等间接形式的使用，坚持和完善出口退税制度。其次，进一步优化税式支出的范围。要规范税式支出的范围，在实际工作中必须合理分配税收优惠的范围及结构，解决各地区税收优惠政策不统一的混乱现象。现阶段特别要注意运用税式支出政策，促进社会保障体系、支援不发达地区发展和大型公益性基础设施的建设及环境保护事业的发展。要限制照顾性的“救济”减免，有针对性地强化激励性的“效益”减免，以产业导向性的税式支出取代目前普遍性的税收优惠，充分贯彻国家的产业政策、地区政策和其他的社会经济政策。再次，进一步优化税式支出的税种结构。因为所得税的多少直接决定了纳税人的税后所得额的大小，一般来说，所得税、财产税等直接税作为税式支出的税种比较适宜。随着我国税制改革的深入，税种结构的优化，税式支出的税种结构也应相应调整：流转税税式支出的范围与规模逐步缩小，所得税类税式支出逐步提高，成为主体。对税式支出实行效益监督由于税式支出效应的双重性质，在实施过程中始终存在发挥正效应和限制负效应的矛盾，且正负效应在客观情况变化的情况下会自行转化，一项有效的税式支出制度在客观条件变化后，不仅激励作用可能消失，而且可能成为阻碍经济发展的因素。因此在管理上需要建立一套科学的监测评价体系，以效益为核心进行监督。考核的具体方法可以采用“成本效益”分析法，若效益小于等于机会成本（或效益成本）则税式支出为低效，应停止实施；反之，则税式支出为有效或高效，就可以实施。考核经济效益的优劣在于支出偿还能力的大小，也就是税式支出的使用给国家带来的资金回流量。而考核社会效益没有数量标准，只能间接查看其能否搞活企业、发展生产、增加就业、稳定社会。此外，还要加强税式支出的会计管理，督促企业单位按要求建立税式支出（即减免税金）账户和明细账，详细登记和反映享受税收优惠的实际额度及其流向，并按支出程序和方法进行分析，加强监督检查，提高税式支出的使用效率。