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财政研究论文-孔祥熙的战时财政理论与战时财政政策.doc

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财政研究论文-孔祥熙的战时财政理论与战时财政政策.doc

财政研究论文孔祥熙的战时财政理论与战时财政政策抗日战争时期,身为国民政府财政部长的孔祥熙111提出了一套系统的战时财政理论。其中有一个重要观点,就是主张实行以借债为核心的战时财政政策来应付战争需要。但是,孔氏仅仅在抗战初期信守过这一观点,力图实行以借债为核心的战时财政政策来应付抗战需要,而在抗战中后期则改弦易辙,实行了以发钞为核心的战时财政政策。那么,孔氏为什么在理论上提出上述观点,并一度将之付诸实施,后来却改弦易辙呢他先后实行的两种不同类型的战时财政政策又产生了怎样的历史效应呢对于这些问题,还没有学者做过专门研究122,所以笔者决定发表几点个人见解,以就教于广大学界同仁。一、孔祥熙的战时财政理论孔祥熙的战时财政理论主要包括三点内容(一)战时财政地位论财政在国家生活中处于重要地位。而战时财政作为非常时期的财政范畴,其地位更为重要。孔祥熙对此有着确切的说明财政为庶政之母。所有国家政治、经济、军事、外交各种设施,皆赖有健全之财政政策为之策动,国家整个政策之能否推行,全恃财政情形以为转移至于战时财政,尤关重要。战时一切军需调度、物资接济、兵员补充、伤兵难民之救护,在在均需巨款,财政关系尤为重大。战事相持愈久,消耗财力愈多,故持久战亦可谓之财政战。133(二)战时财政要件论孔祥熙认为战时财政必须具备三个要件一是战时财政收入须迅速。他论证说战争形势瞬息万变,前方之所以能战胜攻克者,要在后方之能源源供应不匮,故必财政有迅速支付之能力,方不致贻误时机。国内之潜藏力量,无论如何丰富,设不能迅速接济前方,其结果亦归失败。是以战争开始,首须动员财政,使全国财力能于最短期内集中,以应付战局。二是战时财政收入须巨大。他分析说现代战争完全为机械战,其消耗甚巨,非有巨额之收入,不足以资应付,是以其筹划之限度,不能以平时情形限制之。平时国家筹划,以社会收入为极大限度,过此限度,即为不良之财政在战时,为争取民族之生存独立,当不惜竭尽全部力量以赴之,是以战时财政之所取,不但可以利用社会全部之所得,有时且征及人民之资本与财产,并以借贷方式征及未来之收益及后代之子孙。三是战时财政须有安全持久之税收。他解释说所谓安全持久之税收,就是其收入来源不易受战争之影响,且须富有弹性,其收入可随战费需要为比例增加的税收也就是英国在第一次世界大战之前建立、在大战期间又加以充实的,以所得税、遗产税、战时利得税等直接税为主干的税收制度。141实际上,孔祥熙所说的战时财政的三个要件就是战时财政的基本特征。这是其战时财政理论的独特之处。因为孔氏的同辈人马寅初、章乃器等经济学家也曾提出各自的战时财政理论,可是,他们作为经济学家,虽然擅长于宏观经济理论分析,但在探讨战时财政问题时,只是在联系抗日战争实际的基础上从微观角度分析战时财政应当采取哪些具体的政策或方法152,而未能像孔氏这样从宏观角度揭示战时财政的基本特征。当然,与马、章等经济学家相比,孔氏之所以能够从宏观角度揭示战时财政的基本特征,是和他身为财政部长所负有的领导全国财政的职责联系在一起的。(三)战时财政筹划论孔祥熙曾在综合过去世界各国之先例的基础上发现筹划战时财政虽然有借债、增税、发钞、募捐、动用备战储金、变卖产业、征发人民资财等七种方法,但以前四种方法为主。接着,他在详细分析这四种方法利弊得失的基础上断言在短期小规模之战争,仅恃借债,即可独立支持,盖以战争时期短而规模小,增税固缓不济急,发钞又无此需要。但在大规模长期战争,则应以借债为填补战费之主干,以增税为支持借债之柱石,以发钞为发达产业融通资金及紧急之补充。他还指出上次欧战为近代最大规模之长期战争,而就当时美、英、德、法等国的财政经验而言,其战费之筹措,无不以增税与借债同时并进,但出自税收愈多者,其政策愈为健全,故为树立健全之战时财政政策,应以公债为主干,以增税为后盾,以极谨慎之发钞流通产业金融为临时之补充。163显然,孔氏在理论上主张实行以借债为核心,以增税、发钞为补充的战时财政政策。而他之所以持有这种观点,既是他在权衡借债、增税、发钞的利弊的基础上得出的结论,又是他在借鉴西方国家战时财政的历史经验之后得出的认识。此外,他之所以持有这种观点,还和下列因素有关一是他借鉴了亚当斯密的战时财政理论。西方古典经济学的奠基人亚当斯密给后世留下了两段关于战时财政的理论在(战争)危险临到的瞬间,就得负担一项马上就要的大费用这费用是不能等待新税逐渐地慢慢地纳入国库来支付的。在此万分紧急的情况下,除了借债,政府再不能有其他方法了。战争一旦发生,要政府按照费用增加的比例而增加收入,就不仅非其所愿,而且非其所能。他们之所以不愿,是因为突然增加如此巨额的税,恐伤害人民感情,使得他们嫌恶战争。它们之所以不能,因为战争所需费用不定,赋税应增加多少才够,没有把握。各国政府所碰到的这两层困难,如采行借债办法,就容易解决了。借债能使它们只要增税少许,就可逐年筹得战争所需的费用并且,通过永久息债,它们可能以最轻微的增税,逐年筹得最大的款。174其中心思想就是主张实行以借债为核心的战时财政政策。这种思想显然对孔祥熙产生了理论上的影响。因为早年曾荣获美国耶鲁大学经济学硕士学位185的孔氏不可能不了解斯密的不朽名著国富论。而斯密留下的关于战时财政的两段理论就出自国富论。二是他借鉴了马寅初等经济学家的战时财政观点。马寅初在抗战之前曾说我国非常时期之财政政策之一是有限制的膨胀通货(即适度增发纸币或钞票)1961937年夏,他又和数十名经济学家在国民政府召开的讨论战时财政问题的庐山谈话会上一致指出增发纸币,亦为各国战时普遍采取之方法。稳健派采用有限制之增发(如英如美)此种有限的增发,于理论上讲得通,于事实上为不可避免者。这也是中国战时财政的可采用办法之一。1101这种观点显然对身为国民政府财政部长的孔祥熙产生了直接的影响,并被他吸纳到其战时财政理论之中。因为他在庐山谈话会之后才提出和马寅初等人相似的观点战时财政政策应以极谨慎之发钞为补充发钞是国家在筹集战费上最便利而有效的一种方法,不过若发行过度,它的危险性也很大1112。111孔氏是民国史上任期最长的财政部长,于1933年11月担任该职,直到1944年11月才辞职,掌控中国财政大权长达11年之久。122有两位学者对孔氏的战时财政政策做过初步研究一位是丁孝智。他在西北师大学报社会科学版1996年第2期上发表了孔祥熙战时财政政策及其评价,对孔氏战时财政政策的具体内容作了简介和评价。另一位是杨斌。他在民国研究第3辑(南京大学出版社1996年版)中发表了孔祥熙与战时财政金融政策,对孔氏在抗战时期实行的一系列财政金融政策作了较详细的述评。但是,由于研究视角的局限,这两位学者都未涉及孔氏的战时财政理论,也没有指出孔氏的战时财政政策在抗战不同阶段的明显变化及其形成原因和历史效应。133孔祥熙战时财政与金融、全国财务人员训练所开学典礼训词,刘振东编孔庸之先生演讲集(以下简称为演讲集),台北文海出版有限公司1972年版,第239、353页。孔祥熙四年来的财政金融,中国国民党中央宣传部1941年7月印行,第3页。141以上引文出自孔祥熙战时财政与金融,演讲集),第240241页。又参见孔祥熙抗战以来的财政,重庆胜利出版社1942年版,第4-6页四年来的财政金融,第2-5页。152马寅初财政学与中国财政理论与现实下册,商务印书馆2001年版,第546548页马寅初非常时期之财政问题、26年暑期庐山谈话会讨论战时财政问题,徐汤莘、朱正直选编马寅初选集,天津人民出版社1988年版,第117-125、134149页章乃器由平时财政说到战时财政、中国战时财政的特质,章立凡编章乃器文集上卷,华夏出版社1997年版,第294297、476482页另参见张鸿石1936-1937年中国学术界的战时财政主张,河北学刊1996年第3期。163孔祥熙战时财政与金融,演讲集,第241-243页抗战以来的财政,第7-12页四年来的财政金融,第6-9页。174英亚当斯密著,郭大力、王亚南译国民财富的性质和原因的研究下卷,商务印书馆1974年版,第473、483页。185辞海1999年版缩印本,上海辞书出版社2000年第1版,第1353页。196马寅初非常时期之财政问题,马寅初选集,第124页。1101马寅初26年暑期庐山谈话会讨论战时财政问题,马寅初选集,第134-143页。1112孔祥熙战时财政与金融,演讲集,第243页抗战以来的财政,第10页。二、孔祥熙在抗战初期的战时财政政策抗战初期,孔祥熙在联系当时特殊形势的基础上,将其战时财政理论中的有关观点付诸实施,力图实行以借债为核心的战时财政政策来为国民政府坚持抗战筹措经费。相关证据有二一是在抗战初期的一年半(1937年7月-1938年底)时间中,孔氏主持发行了多达7种、总额约为20亿元的公债,以弥补该时期内出现的将近22亿元的财政赤字,113而同一时期国民政府的税收总额仅为6.63亿元,发钞总额也只有9亿元。124二是马寅初写道我国在抗战之初,租税与公债交互运用。在租税方面,有转口税之增征,统税施行区域之扩大,以及政府所颁布之非常时期过分利得税与遗产税。在公债方面,则有救国公债5亿元,国防公债5亿元,金公债三种,合该时国币约5.5亿元,及赈济公债1亿元,共计16.5亿元。这显然是以公债为重心的方策。此亦无可奈何的事,因为我们用租税去筹集战费,事实上有一个最大的困难问题,便是沿海各省和产业稍具萌芽的区域,已经被日军占领,主要税源的关税、盐税和统税都受了影响若以加征的旧税与加辟的新税如遗产税与非常时期过分利得税来弥补,终抵不过关税、统税、盐税三税短收的损失。故以公债来筹措一部分战费,为不可避免之措置。135第二个证据表明孔祥熙和国民政府在抗战初期的确实行了以借债为核心的战时财政政策而实行这一政策的一个重要原因,则是因为沿海各省及其他富庶地区的沦陷使得国民政府丧失了绝大部分税源,以致于无法依靠税收来筹得巨额战费。至于孔氏本人,不仅在抗战初期对上述原因作过说明,还指出了他在当时实行以借债为核心的战时财政政策的另两个原因。他说自战事发生以来,我们的土地沦陷日广,人民的生命财产大量的被摧毁在这样的情形下,税收当然要受影响,所以靠税收来筹款,不但是缓不济急,简直是不可能。至于增发纸币,更是有伤国计民生,因为纸币发行过多,必形成恶性的通货膨胀,币值低落,物价飞涨,社会经济基础就有整个崩溃的危险。所以政府无论如何艰难困苦,绝不走这个途径,那么唯一的筹款办法,就是发行公债了。在战时发行公债,有两种作用,一种是吸收社会上的游资,使不至于逃亡,另一种是给一般爱国同胞一个输财出力的机会,以贡献国家。认购公债者,多半是比较富有的人,即使中下阶级,以其生活节约所余,来购买公债,对于他们的生产能力,仍不至于损伤,所以发行公债,几成为战时财政上最普遍的措施。146又说良以战时财政立场,与平时截然不同,在人民方面固应踊跃捐输,以纾国难在政府方面,势须另筹财源,以资挹注。筹款之法,不外(1)加税或举办新税,(2)加发纸币,(3)募集内外债三端。以加税而论,因沿海各口岸,为敌人封锁,战区扩大,各地工商业需要救济之不暇,遑论再行加重负担以加发纸币而言,适足以启膨胀通货之弊,紊乱金融,莫过于此是以应付此浩大之战时支出,其所能以为挹注而免负担失平者,厥为募债一端。157简言之,孔氏在抗战初期实行以借债为核心的战时财政政策的另两个原因是他知道过度增发纸币会造成恶性通货膨胀的灾难性后果,故不主张依靠它来筹措战费他认为借债是筹措战费的最好方策。此外,孔氏在抗战初期之所以实行以借债为核心的战时财政政策,还和下列因素有关一是以他为首的财政当局鉴于战前对以基金担保,极不一致,偿付手续,又极繁复的旧有公债予以统一整理之后,公债信誉卓著,而深信已为战时募债树立良好之基础。161二是抗战爆发后,我国人民因为爱国热情高涨而主动认购了国民政府于1937年9月发行的5亿元救国公债中的2.56亿元172。这是史无前例的(因为抗战之前我国人民从不主动认购公债,致使国民政府只好以向银行界抵押的方式发行公债183),也使得身为财政部长的孔氏深受鼓舞。1938年,他不仅主持发行了多达5种、总额为11.5亿元的公债,还以人民高涨的爱国热情为根据,乐观地预言这些公债不难全数募足。194平心而论,孔氏在抗战初期实行以借债为核心的战时财政政策,在理论上有可取之处,在事实上也有客观依据。但是,他在实行这一政策时,却忽视了一个无法逾越的障碍,就是我国人民普遍贫困,即使想主动购买公债,也心有余而力不足。有了这个障碍的存在,抗战初期发行公债的成效自然糟糕透顶从全局看,在总计20亿元的公债中,由人民主动认购者只有约3亿元1105从局部看,在1938年发行的11.5亿元的公债中,由人民主动认购者仅为1840.2万元。1116面对这种局面,孔氏和财政部只得将大多数公债抵押给四大国家银行(中央、中国、交通、农民)作为担保,再由它们借款给政府,以弥补巨额财政赤字。而国家银行借款给政府,又分为两种方式一种是把吸收的存款或自有资产借出去,一种是通过发行钞票来提供借款。抗战初期,国家银行主要是以第一种方式来向财政部提供借款的,因为此时四行所拥有的存款,数量极大,而它们本质上又是人民的储蓄,国家银行可以利用来调剂国家财政。1127这在1937年7月至1938年6月四行向政府提供的借款构成中表现得非常清楚当时,四行向政府提供了约12亿元的借款,其中来自于钞票发行的仅为3亿元,占借款总数的25%,余下的9亿元都来自于四行的存款。但是,到1938年下半年的时候,情况发生了变化在四行提供给政府的9亿元借款中,来自于钞票发行的占了大多数,达6亿元,占借款总数的66.6%参见表1。这说明从1938年下半年起四行由于在过去的一年中消耗了大部分存款,而不得不主要依靠发行钞票来向政府提供借款,同时意味着发行公债已与发行钞票没有多大区别,进而意味着以借债为核心的战时财政政策在事实上行不通。113孔祥熙国民党五届五中全会财政报告,民国档案1986年第2期,第72页。124根据杨荫溥著民国财政史(中国财政经济出版社1985年版)第116、163页中的有关数字计算得出。135马寅初财政学与中国财政理论与现实下册,第547548页。146孔祥熙敌我财政现状之比较,演讲集,第187页。157孔祥熙一年来财政(续),申报(汉口版)1938年7月8日第2版。161马寅初财政学与中国财政理论与现实下册,第555页。172张公权中国通货膨胀史,文史资料出版社1986年版,第97页。183杨培新旧中国的通货膨胀,人民出版社1985年版,第36页。194孔祥熙敌我财政现状之比较,演讲集,第187页。1105孔祥熙财政秘密报告(油印本),1939年9月11日对第一届国民参政会第四次大会报告。1116张公权中国通货膨胀史,第97页。1127马寅初财政学与中国财政理论与现实下册,第565页。三、孔祥熙在抗战中后期的战时财政政策抗战中后期,孔祥熙再三声明他实行的战时财政政策系就发行、增税、募债、募捐四者兼筹并顾118又说他和财政部对于战时财政政策,是本增税与募债两者并重之原则策划并进129并一再强调中国战时财政是从长期制敌着眼和兼顾国计民生出发,采取稳健政策,一面筹集抗战费用,同时供给建国资金,而不像日本那样,为了速战速决而采用滥发公债和钞票的冒险政策。1310这些言论既说明他在抗战中后期实行了一种不同于抗战初期的战时财政政策,又说明他企图在战时财政政策上隐瞒真相、欺

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