财政研究论文-完善省以下财政转移支付制度研究.doc

财政研究论文-完善省以下财政转移支付制度研究摘要:完善省以下转移支付制度，是完善分税制财政体制的迫切需要，是缓解县乡财政困难和巩固我省财政体制改革成果的迫切需要,是缩小地区差距、促进全省经济社会协调发展的迫切需要。自1994年实行分税制以来，我省初步建立了省以下财政转移支付制度，对全省经济的发展和基层政权的建设起到了积极的作用,但在实际运行中还存在一些问题，需要进一步研改进和完善，使之更加科学、规范和透明。政府事权范围与财政支出责任密不可分，如果政府之间没有明确的事权范围，就难以得出“标准财政支出”的概念，公共服务均等化转移支付就缺乏依据。合理划分省以下各级政府的财权是地方转移支付制度运行的保证。政府之间财权的划分，应在公共财政理论的科学指导下，使地方各级政府拥有一个与其事权相适应的财源支撑，并相应赋予县(市)政府更多的经济自主权。在实行省以下转移支付制度中，省政府与县(市)政府要根据这一原则，合理划分财权,同时应选择县(市)为转移支付实施的主体，由省财政全权负责全省转移支付制度的设计和管理。关键词:省以下财政转移支付改进与完善省以下转移支付制度是以省级以下政府间存在的财力差异为基础，以实现所辖地区公共服务水平的均等化为宗旨，通过特定的程序、方法和规则，调整省内政府间财政关系的资金转移制度。它是财政体制的一项重要内容，是实现财政职能的重要工具,也是处理省内政府间财政关系的有效手段。现行的分税制财政管理体制，地方政府间横向、纵向的财政关系不平衡构成了财政转移支付存在的客观基础。我省实行省管县（市）财政体制改革，旨在解决全省县（市）财政运行困难，县乡政府债务沉重、绝大部分县（市）工资和津补贴发放依赖省转移支付资金的难题。因此，规范和完善省以下转移支付制度，有利于解决“公平与效率”问题，调节资源配置、收入分配及公共服务水平差异,在实现县域财力均衡的同时，有利于充分调动县（市）发展经济、培植财源以及分流财政供养人员、降低行政运行成本的积极性。对加快我省县域经济发展，落实科学发展观，构建和谐社会意义重大而深远。一、湖北省省以下财政转移支付的现状及问题分析（一）目前我省省以下财政转移支付制度建设的基本概况为了完善分税制财政体制，中央财政于1995年出台了过渡期财政转移支付办法，并首次引用了“标准收入”和“标准支出”的概念，建立了地方收入增长的激励机制。与分税制财政体制相配套，我省也制定了转移支付办法，并在实践过程中取得了一些成效。1.制度建设。与分税制财政体制相配套，从1995年开始，我省财政部门从财力格局变化的客观实际出发，积极推进省以下转移支付制度建设。省政府根据本省实际,出台并实施了湖北省财政厅转移支付资金管理暂行办法、湖北省农村税费改革转移支付办法等制度规定,在省以下财政转移支付制度建设方面进行了非常有意义的探索。各市州、县级政府在合理分配省转移支付资金的同时,也从本级财力中拿出一部分实施了对所属区县(乡镇)的转移支付,并开始探索建立了对下级财政的转移支付制度。2.省对县直接转移支付改革。特别是从2004年开始，我省改革现行省管市、市管县(市)的财政体制，在全省推行省管县（市）的财政体制。以2003年省核定的各市对所属县（市）财政体制补助(上解)为基础，将市对所属县（市）的体制补助(上解)，相应调整为省对县（市）和市的体制补助(上解)；税收返还和所得税、营业税等基数返还在市、县（市）间进行调整，由省直接计算到县（市）。从2004年起，全省所有市、县（市）财政体制统一按鄂政发200229号和200350号及有关文件规定执行,市不再新增集中县(市)财力。省对下各项转移支付补助按照规范的办法直接分配县（市）；省财政的专项补助资金由省财政厅会同省直有关部门直接分配下达到县（市），同时抄送市。3.制度创新。在坚持一般性转移支付资金分配和使用基本原则的基础上，优化一般性转移支付结构，根据所依据的政策、测算时所考虑的因素以及政策目标和资金功能的不同，将省对县（市）的一般性转移支付分为均衡性（一般）转移支付、激励性（一般）转移支付和政策性（一般）转移支付三种形式。均衡性（一般）转移支付主要用于解决“一要吃饭”的问题，目的是均衡县（市）财政之间的基本保障水平，实现公平优先的目标；激励性（一般）转移支付主要是在保持已形成各县（市）财力基数的一般性转移支付资金存量不变的基础上，将一般性转移支付资金增量中的一部分作为激励性（一般）转移支付，促进各县（市）努力做大财政“蛋糕”和做小财政供养系数；政策性（一般）转移支付主要是保证党和国家的各项重大政策在县（市）得到全面贯彻落实。对三类转移支付补助的具体分配和测算，按照规范化与透明化的要求，采用因素法，实行公式化计算，纳入省及县（市）两级预算管理。4.评述与结论。湖北省自探索建立省以下转移支付制度以来,虽然取得了一些成果。但是,受制于省以下政府间事权划分不彻底，财权与事权不对称；地方行政体制改革滞后、地方政府既得利益刚性较强；现行分税制改革不彻底，统计数据不全以及全省整体财力有限等因素制约以及制度自身的缺陷与不足,省以下财政转移支付制度作用效果并不特别显著，这些制约因素决定了建立规范省以下转移支付制度的长期性和艰巨性。（二）省以下财政转移支付制度建设存在的问题我省现行的省以下财政转移支付制度，虽然在一定程度上规范了政府间的分配关系，在完善分税制财政体制和缩小地区间财力差距方面迈开了第一步，但是，按照均等化的目标和规范化的要求，现行的财政转移支付制度还存在不少问题。1.方法不科学，存在明显的“基数法”痕迹。现行的分税制体制是在原财政体制的基础上，保持既得利益不变的前提下，把包干体制中形成的不均衡状况带入了新的财政体制。从一般性转移支付来看，省级政府对地方的税收返还和补助仍贯用按“基数法”确定，不仅起不到调节地区间财政经济能力差距的作用，而且因“基数”中包含了旧体制的不合理因素，在逐年的滚动过程中，不合理因素还有扩大之势；从专项补助来说，由于专项转移支付涉及基础建设、教育科技、农村农民、文化卫生、社会保障、劳动就业、等较多方面，有的专项过多，如卫生专项转移支付几近巧立名目，杂乱无章；有的专项太少，如基础教育、科研、环保等方面，资金零星分散，难以重点突出。2.政策不完善，带有明显的过渡期色彩。我省2002年制定了湖北省农村税费改革转移支付办法，对省以下因农村税费改革导致地方收支增减的转移支付的范围、构成等作了较为明确和原则性的规定，但这个办法是在当时农村税费改革特定时期制定的，存在着明显的缺陷和不足，具有较强的过渡性。在转移支付的种类上，项目繁多，过于复杂，不易操作；在转移支付的规模上，缺少科学的比例和有效的增长机制，地方能用于转移支付的财力过少；在转移支付资金分配上，与政府间的预算未衔接、不同步，尤其是在专项资金的安排上，尚未形成规范的分配制度，而是谁跑得快、叫得响，谁得到的资金就多；在转移支付资金的计算上，政策依据不充分，尚未建立起一套完善的计算公式，因此，主观随意性大，体制约束力差，从而造成政府分权与集权、财政越位与缺位同时并存。3.理论基础不牢，未形成科学、规范的转移支付体系我省在巩固完善分税制财政体制的基础上，实行“省管县”财政体制改革，较好地缓解了县市财政的困难状况，但从新体制运行的实际看，在一些具体事务上，省与市、市与县、省与县之间始终局限于财力分割和财权集散，未能根据市场经济的要求、公共财政的理论和事权与财权的划分原则来解决政府间财力的分配与均衡问题，形成了地方财权不适应事权、财政支出责任不明的被动局面。在收入总量上，中央和省有效地集中了“两税”的增量，县（市）增量越来越少，地方财政对上级财政的依存度越来越大。在制度的建立上，包括计算方式、政策依据、支付类型、制度体系和预期目标等方面不规范、不系统，均缺少必要的法律依据，因此，执行过程中随意性大，难以形成规范的转移支付体系和有效的财力均衡机制。4.专项转移支付不规范现象尤为明显转移支付有一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付要考核收入的努力程度、支出的控制力度、上级财政对下级财政的帮扶程度、税收收入占财政收入的比重等因素，较为科学合理。但专项转移支付补助的考虑因素不明确，人为操作性较大。一是专项转移支付的分配缺乏科学的依据和标准。虽然大多数专项的