财政研究论文-实行建设资金直接支付推进财政支出管理改革.doc

财政研究论文-实行建设资金直接支付推进财政支出管理改革近年来，我国的财政管理方式不断推陈出新，财政管理观念也发生了质的飞跃。一种崭新的财政运营体系以公共财政为框架的体系正逐步形成。财政在国民经济发展中的重要性作用日益凸现。深圳在财政改革的道路上也留下了深刻的印迹：首轮市区分税制战果辉煌，新一轮市区分税制已扬起风帆；政府采购制度不断向纵深推进；预算外资金收支两条线管理亦基本上做到了“正本清源”今年3月，市人大常委会又颁布了深圳市政府投资项目管理条例，明确规定对财政性建设资金实行直接支付。那么，什么是财政性建设资金直接支付制度？财政性基本建设资金为什么要实行直接支付？在现有条件下，实施直接支付迫切需要解决哪些问题？为此，记者走访了有关职能部门。何为直接支付制度？据悉，由深圳市财政局代为草拟的深圳市财政性基本建设资金直接支付暂行办法（下称暂行办法）已上报市政府，现已进入征求意见阶段，不久将提交市政府审议。深圳市财政局伍秀琼局长助理介绍了暂行办法的草拟过程。她说，我们根据深圳市政府投资项目管理条例（下称条例）的规定，并结合中华人民共和国预算法、财政部财政基本建设支出预算管理办法，以及基本建设拨款管理原则和基本建设财政、财务制度的有关要求，从实际工作出发，深入调研，先后到广东省财政厅、广州市财政局、肇庆市财政局等地学习交流；组织全市财政系统基建管理部门进行了广泛、深入、细致的讨论，征求了我市部分建设项目主管部门及建设单位的意见，与现行的财政性基本建设资金拨付管理操作程序进行对比研究，分析了条例实施过程当中可能遇到的基本建设资金划拨管理问题，在此基础上初步形成了暂行办法的基本框架。谈到暂行办法的具体内容，深圳市财政局基建处叶剑明处长说，暂行办法着重对建设资金拨款的依据与程序、拨款的管理与监督两大方面加以了阐述和规定，主要想通过“运作程序”来规范财政部门、建设单位、监理公司及施工单位各自的职责、权限和权利。在暂行办法第九条中，还着重规范了实行直接支付的六种方式。其基本思路是：设计、施工、监理单位，包括设备供应单位在申请用款时，首先必须向建设单位提出用款申请，经建设单位审核并签署意见，有的还须经监理部门审核并签署意见，财政部门核定后才能将款项“直接”拨付给这些单位。这样做一方面可以保证建设单位始终对建设资金的来龙去脉“心中有数”，另一方面在强调建设单位对项目管理责任的同时，可以在一定程度上保障资金拨付的安全性。根据条例的规定，直接支付包括两层含义：一是对依法实行项目法人的建设单位的建设项目可将建设资金拨付到项目法人单位；二是对不宜实行项目法人的建设单位，其建设项目的建设资金，按程序审核后，在不突破年度下达的投资计划内，按实际的工程进度，由财政直接向设计、监理、施工企业、设备供货商等单位支付建设资金。这就是说，除了具备项目法人资格的建设单位，比如深圳地铁有限公司这样的建设单位可“获得”财政直接拨款外，其余的建设单位包括主管部门将被“越过”。那么被“越过”的这些建设单位会不会因此而放松对项目的管理呢？叶剑明处长分析说，在直接支付方式下，财政部门直接拨给设计、施工、监理等单位的每一笔款项都必须经建设单位审核并签署意见，这样，建设单位实际上行使了对项目的管理。虽然资金不拨到建设单位的账户上，但建设单位不能因此放松对项目的管理。对此，暂行办法也有明确规定。比如第四条：“建设单位负责本单位基本建设项目的组织实施工作，审核基本建设资金申报的相关资料，进行基本建设资金的会计核算和财务管理，确保基本建设资金的安全和合理使用。”第五条：“建设项目主管部门负责本部门基本建设项目的统一规划、申报和协调工作，协助财政部门加强对基本建设资金的财务管理和监督检查工作。”这些条款都特别强调了主管部门对本单位项目建设过程的管理。直接支付势在必行有人说，深圳举世瞩目的骄人发展速度得益于两点：政策优势和地缘优势。仅此两点显然是不够的。其实，市政府在市政建设、文化科技建设以及生产性建设等方面不遗余力地加大投入，也是深圳得以高速发展的重要因素。1998年，深圳财政性基本建设投资为78亿元，1999年高达95亿元，2000年的数额将更大。对于高速增长且如此巨大的财政性基建投资，深圳市现行的拨付管理方式是怎样的呢？叶剑明处长介绍说，市财政部门根据年度投资计划和项目工程进度从财政基建专户分别分批拨给主管部门专户、项目法人单位专户、各区财政局专户及建设单位专户。各主管部门和区财政局再将自己专户的资金拨给所属的建设单位专户。建设单位收到专用资金以后才再按项目进展情况等支付给设计、施工、监理等单位。这种拨付方式的主要弊端，一是资金使用效率低。由于资金在拨付过程中的中间环节多，使得资金滞留在主管部门或建设单位的时间长，因而造成资金闲置和占压。与此同时，财政为了解决政府投资项目急需资金，还得向银行举债，去年财政就因此支付了7000多万元的借款利息；二是容易产生违规运作行为。财政部门将基建资金拨付到主管部门或建设单位以后，有些部门或单位视其为自有资金，随意支配。因此，截留、挤占、挪用建设资金和拖欠工程款等现象屡有发生；三是容易形成“半拉子”工程。这也是由于上述违规行为造成的；四是不利于廉政建设。正因为现行的基建资金拨付方式存在诸多弊端，所以市里下决心要采取新的拨付方式和管理手段取而代之。今年3月3日，深圳市第二届人民代表大会常务委员会第三十八次会议审议通过了深圳市政府投资项目管理条例，并规定自2000年7月1日起实施。其中第二十九条明确规定：“建设资金实行直接支付制度。建设单位凭批准立项、下达投资计划和批准开工的有关文件，设计、施工、监理等合同以及建设单位负责人签署的拨款申请，到市财政部门办理付款手续；市财政部门直接向设计、施工、监理等单位支付建设资金；依法成立项目法人的项目，市财政部门直接将建设资金拨付给项目法人。”这就意味着直接支付模式作为一种崭新的财政资金拨付管理方式，将在深圳今后的财政支出管理中大显身手。与现行的拨付方式相比，直接支付的优势到底在哪里？深圳市财政局伍秀琼局长助理说，建设资金实行直接支付以后，拨付的对象就由原来的“四块”变为现在的“两块”：项目法人单位专户和设计、施工、监理等单位账户。建设资金直接拨到用款单位，减少了中间环节，能够加强基本建设资金专款专用，提高财政性建设资金使用效益，防止和避免财政性建设资金被截留、挤占、挪用，减少部门拖欠工程款，同时也是强化财政监督和管理职能的有效手段。再者，直接支付制度符合财政支出管理改革发展的大方向，是同政府采购制度相类似的一种改革。对财政部门来讲虽然加大了资金拨付管理的风险和责任，但对推进财政改革无疑具有深远的影响，因此说深圳市人大颁布的条例是非常有前瞻性的。人员和核算问题直接支付制度的确有着现行拨付方式不可比拟的优势，但任何一项新制度的推行，都不可能一帆风顺，或因客观条件，或因主观意愿，总会受到不同程度的阻碍。何况建设资金的拨付这项牵涉面非常之广、将会触及许多部门利益的事情。那么实施直接支付最大的障碍是什么呢？或者说最突出的问题有哪些呢？深圳市财政局基建处何少驹副处长说，资金拨付方式改变以后，我们基建处的业务工作量将成倍成倍地增加。以1999年为例，拨付管理的项目单位约180个，实行直接拨付以后，项目单位将增加到540多个，而且相应的监管也将更加繁多和复杂，凭现有的人手显然是应付不了的。所以要实施直接支付方式，首先必须配备适量的人员。虽然现阶段立即实施直接支付的条件尚不完全具备，但直接支付是大势所趋。我们能充分认识到这一制度的重要性和紧迫感，已做好了充分的思想准备，将以积极的姿态和行动来推动这项改革。深圳市水务局计财处冼世能处长说，直接支付制度的确是一个比较理想的模式，不但能够解决现行拨付方式中的问题，而且符合政府机构改革的大方向，是可取的。问题是改革须配套，要方方面面的协调。根据直接支付的两种对象方式，我认为要保证直接支付顺利实施，也必须要从两个层次上来着手：一是拨付管理这个层次，也就是财政部门和审计部门这条线，要让其有足够的“能力”来承担