财政研究论文-引入财政中长期计划 提高财政管理水平.doc

财政研究论文-引入财政中长期计划提高财政管理水平作为一种有效的管理工具，在财政管理中，引入财政中长期计划是大势所趋，这是作者参加2002年6月“财政中长期计划管理国际研讨班”的最直接体会。就目前来说，引入财政中长期计划的基本理念、或多或少采用其基本方法，对于提高财政管理水平是有益的。财政中长期计划是一种管理工具。所谓财政中长期计划，直观地看就是一个跨年度的财政收支计划，中期一般是3年，长期则是5年或以上；并且该计划是每年都自然向前滚动、并作出修订的。财政中长期计划的实质是一种提供中长期财政约束的管理工具，它为每年的预算工作确立了一个权威的基准或者说起始点，使政府能够在财政支出总额控制的框架下确定预算计划和开支重点。与预算约束不同，预算通常是针对某一个年份制订的，是一年期约束；财政中长期计划则是一种多年期约束。从国外的实践看，这一管理制度能够在预算紧缩时期缓解不可避免的预算摩擦，使政府能够在放慢公共支出增长的同时为新的优先项目提供经费。可以说，财政中长期计划是公共财政下的一项财政管理技术，或者说一种管理工具。从宏观上看，它强调法制化，强调程序，减少随意性；它强调透明度，而不是黑箱操作。从技术与操作层面来看，一是加强刚性，减少弹性；二是强调预算的衔接性、滚动发展；三是在总量控制的条件下，灵活管理。财政中长期计划在国外及国内的推广情况，国外的基本情况财政中长期计划已经在西方发达国家得到较为普遍的推广，尤其是经济合作与发展组织（OECD）国家，如德国、英国、澳大利亚等。其中西德早在1967年即开始实施财政中长期计划，迄今已有三十多年实行财政中长期计划的经验，目前已经在制订预算和和财政政策中全面施行中期（五年期财政）计划管理，并且由各级政府按统一的预算分类系统分别制定财政计划。起源于西德的这项财政管理技术，从其发展过程来看，当其他国家面临一定程度的财政困难尤其是债务压力时，财政中长期计划被广泛采用并有所发展，技术日臻完善。比如英国、澳大利亚已经结合财政中长期计划在政府部门中从2002年开始全面实施“权责发生制”会计体系。结合中国的实际尤其是财政改革的实践，我们注意到这些国家实施财政中长期计划的几个共同特征：一是有足够的改革动力，不少国家引入财政中长期计划就是为了解决比如债务压力或年度预算不平衡等问题，是一种“问题导向”的改革，推行阻力相对较小；二是有足够的法律保障，特别突出的是澳大利亚出台了忠实预算宪章法案1998（TheCharterofBudgetHonesty1998），对财政中长期计划的目标、原则、机构、程序和方法等作出了法律规定，财政中长期计划已经成为预算制定过程的一个有机组成部分；三是有较高层次的协调，这既包括首长级的关于支出方向（重点）、预算总额的协调，也包括了年度预算与中长期计划的协调（比如在德国这两项工作由同一个部门完成）；四是他们要求财政中长期计划要建立在比较明晰的财政政策框架与比较科学的预测基础之上，但并不对财政中长期计划进行行政性的评估，也不反对进行计划调整。五是财政中长期计划的信息披露程度是内外有别、有所控制的，大体情况是财政部门内部掌握的计划比较详细、政府及相关部门掌握的计划比较粗略、向社会公众公布的计划更加粗略，其目的是为了避免影响公众预期、保留足够的财政政策操作空间。国内的基本进展，财政部目前正在做“三年滚动计划”，其实质就是国外讲的财政中长期计划（Medium-longtermplanning），目的就是加强预算的前瞻性。随着中国加入WTO、经济全球化步伐进一步加快，影响经济的因素更复杂了；而从财政支出本身来看，很多支出尤其是项目支出不是一个年度内可以完成的。因此，采用国际上的新观念，在预算安排上不要求年度平衡，而追求一个周期（通常是一个经济周期）内的平衡，就很有必要。尤其是向市场化转轨改革中出现的债务问题据估计已经达到GDP的50%-60%，并且连续几年实行积极的财政政策所累积的财政赤字已经比较大，财政的可持续发展问题已经开始引起重视，更有必要预先有所考虑。目前，财政部已经开始着手这项工作；地方则选择在北京市、贵州省开展试点工作。适当时候可以考虑引入财政中长期计划，从有关部门传递的信息表明，引入财政中长期计划已经是大势所趋；同时，考虑到财政中长期计划工作量大，任务艰巨，目前的基本设想是把思路理清，明确财政中长期计划的目标、定位、功能与主要作用、基本程序等。财政中长期计划目前在我国的基本定位，集中体现在它与年度预算和五年计划的相互关系上：它既不同于五年计划是一个粗线条、目标性的计划，也不同于年度预算要受到法律约束；它是远景计划（或五年计划）的进一步落实，又对年度预算提出指导性意见。引入财政中长期计划可以解决的问题：（1）可以确立一个中长期的财政支出框架，更好地发挥财政调控积极、为社会和经济发展服务的功能；（2）增强预算的前瞻性，减少各部门对支出总量的不确定预期，减少在预算安排上谈判的难度，在一定程度上为推行部门预算减少阻力；（3）有利于深化收支两条线管理、统一预算内外资金，建立综合预算；（4）提高透明度，避免黑箱操作，提高支出效益、减少风险（尤其是广义的债务风险），从而有助于财政的稳固和可持续发展。引入财政中长期计划可能出现的问题：（1）财政直接调控的空间减少，资金调度的难度加大；（2）在体制改革、政府职能转换不到位的情况下，单兵突进，可能阻力较大；（3）与传统做法的衔接和协调有一定难度，而且财政中长期计划需要更高的管理技能（比如对财政收支的科学预测）；（4）如果不能广泛采用现代信息处理技术，可能导致文牍主义。适当时机建议引入财政中长期计划及相关的对策建议，下面，就引入与推广财政中长期计划提出一种基本思路，试图使这一管理方法具有可操作性，概括起来就是：“从预算外入手，为预算编制服务；虚事实做，提供一揽子解决方案。”具体说来：应该把实施财政中长期计划的近期目标或者说直接目标定位于推动部门预算改革，“为预算编制服务”。编制部门预算是加强和规范财政管理的重要手段，已经在全国范围内展开。在编制部门预算过程中，除了支出标准的确定难之外，另一个亟待解决的问题就是项目支出问题。以上的分析已经表明，事实财政中长期计划是解决项目支出问题的一个好方法，它比已经在探索的“专项支出项目库”方法更加规范、更加完善。应该把实施财政中长期计划的远期目标或者说间接目标定位于通过“提供一揽子解决方案”，降低财政风险、提高财政的稳固程度、促进财政的可持续发展，并积极发挥财政对经济的调控作用。分类型来考虑，一些经济较发达的地区，比如珠江三角洲，可以以“发展”为基调，把计划的范围从目前的预算收支范围扩大到所有的政府收支，尤其是城市建设等领域，全面统筹财政贴息、BOT等方式及相应的资金来源与流向，编制完整的计划、提供全面的解决方案；欠发达地区，则以解决债务问题为重点。“从预算外入手”，意味着它的突破口在预算外资金管理上。如此安排，不仅是要顺应内设机构职能的划分，更深层的原因在于，也许通过实施财政中长期计划可能会建立一个“强势财政”，这里姑且不去评说，但至少可以建立一个“主动的”而不是被动的财政型态：可以改变改革开放后产生的“公共权力部门化”、财力被肢解的局面；可以避免在收入来源基本既定的格局下财政不断地被要求去“兜底”的尴尬；可以争取到更多的发挥财政调控作用的空间，更好地发挥财政职能。一句话，使政府对市场的调控更主动更有效。“虚事实做”，则是对实施财政中长期计划工作本身的要求，要求它要具有实际作用，突出地体现在两个方面：一是要有比较科学的财政收支预测，作为建立实用的计划的基础；二是收支项目要做得比较细，并尽可能与将来年度的预算安排挂钩。为此，一个比较实用的财政中长期计划必须具备预测、评估、发展等功能，从而使计划具有前瞻性。