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财政研究论文-我国地方财政风险的成因分析及对策思考.doc

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财政研究论文-我国地方财政风险的成因分析及对策思考.doc

财政研究论文我国地方财政风险的成因分析及对策思考地方财政风险即指由于地方财政运行过程中各种因素引发的财政收支矛盾激化,进而使地方财政平衡运行遭到破坏的可能性,是社会经济风险在财政领域的集中表现,表现为各种显性和隐性风险,包括收入风险、支出风险、制度风险、债务风险等。作为风险的一个特定领域,地方财政风险具有客观性和普遍性。随着经济体制改革的深化,地方财政风险逐步显现,探究其原因,增强防范意识,对保障地方财政平稳运行有着重要的现实意义。一、我国地方财政风险的成因分析地方财政风险的形成,既有体制方面的原因,又有管理方面的因素,此外,经济制约和人为原因也对其产生较大的负面影响。(一)不合理的财政分配体制1994年的财税体制改革初步建立了适应社会主义市场经济要求的财税体制基本框架,但改革后的财税体制带有过渡性的色彩,地方财政工作仍然面临许多问题和困难,省级以下财政的建设一直比较落后,地方财政风险问题日益突出,具体表现在以下两个方面1.地方财政收入风险首先,分税制改革的出发点是增强中央政府在财政分配中的地位,提高中央政府财政收入,因而地方财力大幅下降。增值税的75上划中央,增收的大部分收入也归中央掌握,而地方税收大都是税基不稳固、税源零星分散、征收成本高的税种,地方财政的增收受到了限制。其次,财权财力分散、税收流失严重,从而大大削弱了地方财政实力。某些地方部门为局部利益而设的收费项目繁多,费挤税现象严重,预算外资金规模日益膨胀,分散了地方政府财力过多的税收优惠政策,随意减免税收,大量隐性收入以及偷逃骗税等不法行为所导致的税收流失,更使地方财政捉襟见肘,难以为继。另外,在地方预算自求平衡的约束下,寅吃卯粮、买卖税款、拨款空转等也给地方财政收入带来了未来风险。2.地方财政支出风险一是地方财政支出结构不合理,越位与缺位并存。近年来,地方行政事业机构和人员的经费支出急剧增长,使财政背负了沉重的负担,严重影响了财政职能的充分发挥,有相当部分地方财政已经成为吃饭财政,这一现象在县、乡两级财政尤为突出。同时,一些本应该由地方财政负责支出的项目却无法得到充足的资金,如义务教育、基础科研、社会保障等等。二是财政支出呈刚性增长,资金供给不足。虽然各级地方财政年年都要编制预算,但在预算执行过程中出现了很多问题预算编制不够细致,支出基数不断上升难以下调,随意追加预算等。此外,国家制定并实施的许多政策和措施都需要地方在财力上予以大力支持,所投入的项目需要地方提供相应的配套资金。为此,地方财政支出增长呈现出明显的刚性,地方财政自给率严重不足。三是财政支出的效益不高,加入了地方财政支出的风险。地方政府支出的建设项目通常是建设周期长、经济效益较低、风险系数较大的公共教育、交通安全、环境保护等地方基础设施项目,一些政府部门仅把目光局限于争预算、争资金、上项目,缺乏对项目资金的管理和监督,缺乏对财政支出效益的评估考核,粗放式的财政支出管理导致财政支出项目效益低下。(二)滞后的财政管理理念地方财政风险是可以预测与控制的,前提是确立科学的管理思想,符合与时俱进的时代要求。传统的财政管理思想产生于计划经济之下,有很强的惯性,滞后于市场经济的要求,主要表现在1.计划经济下形成的注重对微观主体直接管理的财政理念与市场经济要求的以间接管理为主的体制相悖。计划经济下,财政几乎包揽全社会一切收支活动,通过制定指标编制计划分配财政资金成为财政调节经济运行的惟一手段,对微观主体、微观事务直接管理,宏观调控的意识薄弱。而市场经济条件下是以通过税收、利息、补贴、国债等各种经济杠杆和政策手段为主间接管理调节经济运行,旧思想观念转变的迟缓表现为对地方财政潜在风险缺乏敏锐性认识,一旦风险出现,缺乏应对手段与措施,风险承受能力较弱。2.计划经济下形成的忽视经济规律的财政理念与市场经济下尊重客观规律、科学决策的要求不相一致。计划经济下,政府的指令计划高于一切,政府是惟一的投资主体,由此形成的财政理念往往忽视经济效益,不发挥供求关系与价值规律作用。而市场经济的理念则在尊重与自觉利用经济规律的基础上进行科学与民主的决策,能够自觉依据市场参数进行科学定性定量分析与预测,根据自身风险承受能力决定其财政收支规模、融资期限、结构,从而减弱或消除财政风险对地方经济发展的损害程度。3.计划经济下形成的就财政论财政的财政理念与市场经济下财政所占有的重要的宏观调控地位不相一致。在计划经济下,财政是政府经济和社会发展计划的执行者和供给者,主要从事埋头算账,收支管理,就财论财,研究宏观经济运行的意识薄弱。而按照市场经济的要求,需要从根本上转换财政职能,强化财政的宏观调控职能,要站在经济社会全局的层次考虑问题,使财政成为名符其实的资源配置方式,适应市场经济的需要,不断完善风险管理机制,以利于分散和化解各种财政风险。(三)低下的地方经济发展水平经济增幅下滑,财源不足,是制约地方尤其是县乡财政收入持续快速增长的根本原因.我国的县乡经济近几年虽有发展,但工业基础仍然极其脆弱,效益低下,产业结构虽有调整,但不太明显。特别是贫困地区目前仍是以农业税为主要财源,不但抵御自然灾害和市场风险的能力低,而且国家一旦调整宏观政策,市场稍有波动,经济和财政就受到较大冲击。二、地方财政风险的防范与化解1.进一步完善分税制财政体制,有效控制财政风险进一步完善分税制分级财政管理体制,化解地方财政风险应从以下三方面着手。一是明确中央政府与地方政府事权的划分与界定。首先是确定哪些事权划归中央政府,哪些事权划归地方政府。对中央政府与地方政府之间发生事权交叉的领域,中央与地方政府应按照受益与付费相对称的原则,积极配合、主动协调以实现有效管理,如跨辖区的基础设施、江河治理等。然后是合理安排地方各级的事权关系。也就是正确处理地方各级政府间的关系,明确省、市、县、乡政府间的事权划分。二是合理划分中央与地方政府间的税收分配,建立并完善地方税收体系。目前我国地方税收收入税源零星、规模过小、改革滞后,加重了共享税分享比例和中央财政转移支付的压力,也使地方政府调节经济力度不足,为此,有必要建立、完善地方税体系,适当扩大地方税规模,使地方本级收入基本能够满足地方财政的开支,增强地方以自身相对独立的财力来防范财政风险的能力。三是健全完善政府间转移支付制度。就防范化解地方财政风险而言,我国当前转移支付制度应在两个方面加以完善。第一,加大对经济不发达地区转移支付的力度,确保地方政府最低服务水准。经济欠发达地区财政收支自给率低,财政收支矛盾更为突出,潜在的财政风险更加明显。因此,在建立规范的财政转移支付制度的同时,应当充分考虑这些地区的财政运行状况,实行转移支付倾斜政策,加入中央专项拨款力度。第二,省以下财政转移支付制度有待加强和完善。要加大省级转移支付的力度,促进地区间经济协调发展。转移支付资金要按规定使用,向贫困地区和粮食主产区倾斜,保证基层政权的正常运转和农村教育的健康发展。2.调整和优化地方财政支出结构,强化政府公共支出管理按照市场经济和公共财政的要求,优化地方财政支出结构,地方公共财政支出体系是有效防范和化解地方财政风险的关键所在。第一,明确地方政府职能,合理界定地方财政支出的范围。按照社会主义市场经济财政职能的客观要求,地方财政应有进有退,有所为有所不为,地方财政资金要逐步退出一般性、竞争性经营领域,加大公共需要的保障力度。第二,优化地方财政支出

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