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财政研究论文-政府间转移支付方式的比较及选择.doc

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财政研究论文-政府间转移支付方式的比较及选择.doc

财政研究论文政府间转移支付方式的比较及选择政府间转移支付制度,是分级财政管理体制的重要组成部分,是处理中央政府与地方政府及地方政府之间的财政分配关系,实现财力均衡的基本手段。而选择何种转移支付方式,在很大程度上决定着一个国家转移支付制度的效率与公平。因而就显得尤为重要。我国自1994年开始实行分税制财政管理体制,建立了政府间转移支付制度。但由于我国正处于由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨时期,财政管理体制不可避免地带有过渡性,致使我国刚刚建立的政府间转移支付制度尚不够科学与规范,突出的问题是转移支付的方式单一,渠道狭窄转移支付制度的透明度低,效率不高。因此,借鉴市场经济发达国家的成功经验与作法,结合我国的国情特点,选择合适的转移支付方式,提高转移支付制度的公平与效率,是摆在我们面前的迫切任务。一、转移支付方式的比较我们所说的转移支付方式,是按转移支付的资金在转移者与接受者之间的支付方向划分的。各个国家根据其财政资源分布状况及实现财力均衡目标的要求,确定不同的转移支付方式,从目前看,各国采用的转移支付方式主要有(一)纵向转移支付。纵向转移支付,也称父子资助式,是上下级政府之间的转移,即单一的自上而下的纵向财政平衡。这种方式是中央政府在既定的财政体制下,把地方财政收入的一部分集中起来,再根据各地方财政收支平衡状况和财力均衡目标的需要,把集中起来的部分财政收入数量不等地再分配给各地方,以弥补地方财政收支差额,缓解地区财力差距,达到均衡地方财力的目的。目前,世界上多数国家的转移支付均采用这种方式,当前我国也是采用这种方式实施转移支付的。在我国传统的财政体制中,没有转移支付的形式,但并不否定我国财政资金的实际运行中有转移支付的活动。比如,在统收统支体制下中央政府对地方政府大量的专项拨款,在划分收支、分级包干体制下,支出基数大于收入基数的地区,中央政府每年按照两个基数的差额给予地方政府的补助,即体制补助都属于中央政府的转移支付,而且都是采用纵向转移支付的方式。这种方式的特点是①由于采用自上而下的补助方式,中央政府掌握较大的主动权,对转移支付的范围、规模、项目、用途较有弹性,中央政府可以根据自身的财政状况及宏观调控目标进行调整。这有利于贯彻中央政府的意图,实施宏观调控,也有利于对转移支付的控制②由于是中央政府直接出资补助,地方政府只是按既定的财政体制完成收入上交任务,因而富裕地区的负担感不直接、不明显,这就有利于转移支付资金的正常运转和转移支付的顺利实现③完全依靠中央政府完成数额巨大的转移支付,加重了中央政府的财力负担。同时,由于中央政府集中财力过大,不仅组织收入工作难度较大,而且难以避免人为因素的非正常影响,转移支付的透明度较低,效率不高。(二)横向转移支付。横向转移支付,也称兄弟互助式,是同级的各地方政府之间的横向财政平衡。这种方式是在既定的财政体制下,同级的各地方政府之间的互相转移,一般是财力富裕地区向财力不足地区的转移,以达到地区间互相支援,缩小地区差距,均衡财力的目的。这种方式一般是纵向转移支付的补充,单一采用这种方式的国家还没有。这种方式的特点是①由于是不同地区之间的直接转移,具有明显的社会补助、民族扶持的特征,需要具有良好的民族感情、社会环境和经济条件,否则难以实施②由于是不同地区之间的直接转移,资金来源于财力富裕地区,这就大大减轻了中央政府的财政压力。而且转移支付的透明度高,转移支付的数量、来源、去向,谁转出、谁受益都非常清楚明了,并且转移支付资金运转减少了中间环节,资金到位快,受益地区可以根据本地需要灵活安排使用,转移支付的效率也高③这种方式的技术要求比较高,操作手段比较复杂,地区均等化程度不易把握。而且富裕地区和贫困地区的财力平衡关系协调有一定难度。(三)纵横交叉转移支付。纵横交叉转移支付,也称混合式,即以纵向转移支付为主,横向转移支付为辅,纵横交叉,相互配合。这种转移支付方式,要求政府间的转移支付,要通过完善的法律形式,建立科学、规范、稳定的财政管理体制。对于不同地区间财政能力的差额,要按照财力均等化原则,首先由中央政府通过特定手段进行纵向的转移支付,然后由中央政府组织各地区政府间进行直接的横向转移支付。其中,纵向的转移支出由中央政府直接安排,转移支付资金的使用侧重于贯彻国家经济政策,实现中央政府的宏观调控目标。横向的转移支付由不同地区政府直接进行。由财力富裕地区向财力贫困地区转移。转移支付资金的使用主要用于弥补经济落后地区的财政开支不足,缩小地区财政差距,实现财力均等化。纵横交叉的转移支付方式,除了综合以上两种单向转移支付方式的优点外,其最大的特点是能够发挥中央政府与地方政府、财力转出地区和财力转入地区两个方面的积极性与主动性。中央政府的纵向转移支付,既体现了中央政府的意图与权威,又调动了地方政府积极配合、合理调度、有效使用转移支付资金的积极性。地方政府间的横向转移支付,既减轻了中央政府的财政压力,又使财力转出地区与财力转入地区直接见面,形成了直接的受授关系。更能发挥转出地区和转入地区各自的优势,使转移支付的效果更明显。但这种转移支付方式的技术要求高,操作比较复杂,需要具有详实准确的统计分析资料、科学规范的管理体制和严密高效的运作系统,而且要求有良好的社会、经济环境做保障。二、我国转移支付方式的选择在我国过去的财政管理体制中,一直没有建立转移支付制度,中央政府与地方政府及地方政府之间的财政分配关系,都是靠中央对地方的补助平衡的。1994年实施分税制的财政管理体制后,虽然建立了转移支付制度,却是通过中央对地方的税收返还实现的,既不规范,也不科学。但中央对地方的补助和中央对地方的税收返还,实质上都是中央政府对地方政府的纵向转移支付。因此,这种纵向的转移支付方式,在我国已经有了一段历史过程,也易于为各方所接受,就理所当然地被延续下来。但是,我们应当看到,我国国情的复杂性、地区间财力分配的差异性及单纯依靠中央补助的局限性,已明显不适应规范的分级分税制财政管理体制的需要,也大大地降低了转移支付制度的公平与效率。所以,在建设科学规范的转移支付制度时,我们应当重新选择适合我国国情的转移支付方式。在这方面,可以学习和借鉴德国的成功经验,即实行纵向转移支付为主,横向转移支付为辅,纵横交叉的转移支付方式。这是因为1.中央政府财力紧张,具有横向转移支付的要求。改革开放以来,由于财政体制的原因,使中央政府财力处于非常困难的境地,已连续多年出现高额财政赤字,不得不靠发行国债维持,造成中央财政债务负担沉重,国债依存度已超过50%。相对而言,地方政府财政状况要好于中央,一些地方财政还有结余。在这种情况下,如果继续单纯依靠中央政府的纵向转移平衡地方财政差额,不仅将加剧中央政府的财力紧张状况,而且也是难以做到的。因此,需要通过地方政府间的横向转移支付作为补充,既可均衡地方财力,又可减轻中央政府的压力。2.地区财力差距大,具有横向转移支付的能力。我国地域辽阔,人口众多,各地自然条件差距很大。由于受历史和现实的条件制约,地区经济发展很不平衡,财政收支水平不同,地区财力极不均衡且差额较大。据资料分析,我国1996年人均财政收入(扣除债务收入)近600元,而低于全国人均水平的省份有二十多个,人均财政收入最高的上海市为1976.6元,人均财政收入最低的贵州省仅为139.1元,上海为贵州的14.2倍。从财力自给能力系数看,上海为578%,北京为366%,而西藏为33%,贵州为40%。这表明我国地区间的财力差距大,涉及范围广,具备地区间横向转移支付的条件,富裕地区有可能也有能力向贫困地区转移财力。3.社会经济制度和文化传统,具有横向转移支付的可能。我国是以生产资料公有制为主体的社会主义国家,全国实行统一的国民经济和社会发展计划,各地区的根本利益是一致的。中华民族是一个统一和睦的大家庭,具有扶贫济困的优

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