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财政研究论文-深化政府采购制度改革研究.doc

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财政研究论文-深化政府采购制度改革研究.doc

财政研究论文深化政府采购制度改革研究摘要我国政府采购法已经颁布实施两年多,政府采购制度也在探索中走过了9个年头,虽然取得了明显的成效,积累了丰富的经验,但目前我国的政府采购制度依旧存在很多问题,需要进一步深化改革。本文着重探讨了政府采购机构设置不合理、不规范、采购效率不高、无法应对加入WTO后面对的国际采购的挑战,以及无法适应稳健财政政策的实施等四个方面的问题,并针对这四个主要问题提出了进一步深化政府采购制度改革的建议。关键词政府采购政府采购效率稳健财政政策一、政府采购制度运行现状我国从1996年开始政府采购工作试点,到现在已经经历了9个年头,经过不断的实践和探索,我国政府采购工作取得了明显的成效。首先是采购的规模范围不断扩大。全国政府采购规模从1999年的130亿元扩大到2003年的1659亿元,采购规模分别占当年财政支出和GDP的6.7和1.4,2004年19月政府采购规模已经达到1300亿元,发展速度迅猛。在范围上,政府采购项目从货物逐步拓展到工程、服务。2003年工程和服务项目采购规模分别为658.3亿元和103.8亿元,占全国政府采购规模的比重分别为39.3和6.3,分别比上年增长115和34.3.其次是政府采购效益明显。一方面政府采购大幅提高财政资金的使用效率,每年采购资金节约率都在10以上,另一方面政府采购取得了明显的社会效益,依法采购的思想观念和工作作风正在形成具体操作日益规范,随意干预政府采购活动的行为逐步减少,在一定程度上遏制了违规违纪行为的发生,促进了廉政建设。第三,政府采购制度建设逐步完善。以2003年实施政府采购法为标志,我国的政府采购工作逐步实现法制化,陆续颁布了政府采购货物和服务招标投标管理办法、政府采购信息公告管理办法等。全国大部分地区都根据政府采购法的规定制定了本地区政府采购管理实施办法。第四,政府采购机构设置更为合理。政府采购采管分离工作取得明显成效,逐步实现管理职能与操作职能分离,形成既相互制约又相互协调的监管工作机制。政府采购管理机构与采购人以及集中采购机构三者之间的工作职责日趋合理。最后,政府采购规范化管理工作取得新的成效。随着政府采购法的颁布实施,政府采购信息披露、操作规程、监督检查、专家评审等均有了较为明确的规定,在具体操作过程中,规范化程度不断提高,公开、公正、公平的原则逐步贯彻。二、政府采购制度运行中存在的主要问题几年来政府采购制度产生了很好的效果,但还存在很多问题,需要在实践和发展中不断完善。具体而言,目前我国政府采购制度主要存在以下问题(一)政府采购机构设置不规范、不科学统一、有效、规范的政府采购管理机构是实行政府采购的有力保证。但我国还没有形成统一的政府采购组织管理模式,政府采购机构的性质、体制没有一个明确的规定。首先是政府采购机构设置不规范。目前,财政部是我国政府采购的主管机构,中央以下政府采购主管机构是各级财政部门,负责政府采购的管理和监督工作,政府采购机关是政府采购的执行机构,负责各项政府采购活动的组织与实施。但是由于各地情况不同,又没有全国性的统一规范设立政府采购机构的相应规定,导致各地负责政府采购的具体机构差异很大。称谓上,各地设立的政府采购机构极不规范,政府采购办公室、政府采购(服务)中心等五花八门编制上,有的是参照公务员管理的行政性事业单位,有的是参照全额拨款的事业单位,还有的是参照自收自支的事业单位管理机构有的是单设在财政部门的一个独立的职能部门,有的是与财政部门内部的行财部门合署办公,有的同控购合并,有的挂靠预算科、股,这些定位与归属的区别导致政府采购机构的具体职能、任务相差很大。其次是采管分离不规范、不彻底。虽然2004年各地大力推进采管分离工作,但由于没有较为规范的模式,具体执行依然比较混乱。管理机关定位为财政部门,但执行机构有的剥离到政府部门,有的实行政府采购管理委员会,下设政府采购执行机构,有的仍由财政部门代管等等。政府采购执行机构级别与内部机构设置无统一的定位,有的设为副厅级单位,有的设为县处级单位,内部因职能不同机构设置差异很大。目前采管分离主要还是局限在中央和省级层面,作为政府采购重要一环的市县层面,采管不分的现象依旧存在。再次是政府采购机构间职责划分不清,协调机制欠缺。根据政府采购法管理职能与执行职能分离的原则,实行管理、采购、支付三分离。但政府采购法对政府采购所涉及的采购方、管理机构、执行机构和支付机构的职责仅仅做出概念上的界定,导致各个主体间责、权、利不明,互相扯皮,串位、缺位、越位现象并存,给政府采购工作带来许多摩擦。政府采购机构设置不规范、制度不统一、管理方法不一致、职能划分不清晰,造成社会和有关单位对政府采购实践、认识上的混乱,以及各个地区之间形成较大的政府采购制度障碍,致使下级机构得不到上级机构在业务上的具体指导和约束,各级政府采购机构之间不存在转移支付业务,业务开展的方式和内容也不尽相同,基本上是各自为营、各行其是。这严重影响了我国政府采购协调的管理体制的建立和运行机制的顺畅,影响政府采购工作的推动,降低了政府采购的效率。(二)政府采购依旧存在采购效率不高的问题政府采购效率往往用资金节约率来衡量,但由于资金节约率所体现的资金效率仅仅是政府采购效率的一个方面,资金节约率高并不能说明我国政府采购的整体效率达到较高的水平。相反,如果从规模效率、市场效率、行政效率、技术效率等方面综合评价,我国政府采购效率亟待改善仍是不争的事实。首先,政府采购规模效率低下。一方面,我国政府采购整体规模偏小,严重影响政府采购效率。西方国家每年的政府采购支出相当于GDP的1020和财政支出的30.而我国2003年的政府采购规模仅占GDP的1.4和财政支出的6.7左右,与国际一般水平还相差甚远。另一方面,单次采购规模偏小。由于政府采购的地区分割和行业分割,各地往往各自为政,地区之间缺乏必要的联系和整合,致使不少地区在同一时段内进行同样项目的采购,采购批量小,相应的单位采购金额的成本大幅增加,没有充分发挥集中采购的规模效益,一定程度上造成了政府采购资源的浪费,同时也增加了供应商不必要的工作量和开支。其次,市场效率难以实现。市场效率实现的前提是政府采购建立在统一高效的全国性市场的基础上。但我国各地区和行业之间在政府采购执行中往往首要考虑自身的既得利益,人为进行地区封锁和行业限制,导致全国性政府采购市场难以形成,阻碍政府采购市场效率的实现。市场的分割一方面体现在各地政府采购信息发布的地域性,很多地方的采购信息仅仅在当地媒体发布,供应商获取信息的渠道极少,成本很高,造成本地企业在信息获取方面的竞争优势另一方面也体现在供应商评判标准的不一致,很多地方针对本地企业的优势确定准入标准,有些地方甚至依照本地特定企业的产品规格设立招标文件。这些限制都导致竞争的缺失,使政府采购效率赖以生存的土壤受到侵蚀。再次,行政效率低下。目前我国政府采购的行政效率依旧受到多方面因素的影响。一是在政府采购程序和审批环节上的繁琐和复杂导致采购效率低下。二是政府采购执行过程尚不规范。政府采购预算计划性差,采购预算编制滞后,采购的组织实施过程中采购的时间、资金、规格等均存在较大随意性,且编制不够详细,采购项目的具体规格、型号等的配置参数均不出现。政府采购信息的发布也很不规范。信息不对称导致政府采购工作难以顺畅运行,其间交易成本居高不下限制效率的提高。政府采购的监督检查也存在缺失。目前并未有一套针对政府采购的监督检查指标体系。财政、监察、审计等部门在具体操作中,由于采购程序或技术等方面的客观条件限制,很难有效监督采购。三是人员素质整体水平不高。我国现有的政府采购人员多来自于原财政部门,这部分人对市场并不是很熟悉同时,政府采购人员缺乏经常性专业培训,不适应采购工作的发展要求。评审专家库的专家也很难适应政府采购的需求。最后,技术效率低下。目前我国政府采购并未广泛采取可以降低采购成本的技术手段。最为典型的是网上采购推行的滞后。一是制度建设上没有为网上采购提供充足的法律保障。政府采购法并未对网上采购的效力和规范作出界定,导致实施网上采购产生纠纷和利益损失的风险增大。二是对网上采购安全保障措施的研究非常滞后,既没有主体对防治网络犯罪及信息泄露的技术措施进行研究,

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