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财政研究论文-积极财政政策的风险和防范.doc

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财政研究论文-积极财政政策的风险和防范.doc

财政研究论文积极财政政策的风险和防范内容提要自1998年我国实施积极的财政政策以来,其风险问题一直是社会关注的热点。5年多来,积极财政政策对启动内需、拉动经济增长发挥了至关重要的作用,但随着实施时间的拉长,政策风险也在不断增加。积极财政政策手段和政策目标的综合性,决定了政策风险的多样性。对积极财政政策的风险,一定要全面把握、综合评估,以进一步优化政策措施,加大风险防范力度,提高政策实施的效果。一、积极财政政策的风险不容忽视,必须全面把握任何经济政策都有风险,积极财政政策也不例外。积极财政政策的成效值得肯定,但风险问题亦不容忽视。作为刺激内需、实施反周期调节的一剂“猛药”,积极财政政策是以增发国债、扩大财政赤字为代价的,随着政策持续时间的延长,也面临一系列风险。具体而言,积极财政政策的风险,主要体现在四个方面。(一)债务风险。迄今为止,积极财政政策的主要手段,是增发国债、扩大投资。1998年以来,随着积极财政政策的实施,年度国债发行规律跳跃式增长,国债余额屡创新高,债务风险成为积极财政政策最直接、最典型的风险。考察积极财政政策的债务风险,要注意以下三个问题。1国债投资项目的决策与管理风险。19982002年,我国安排的国债项目总投资规模逾328万亿元。总体上看,通过各级、各部门的共同努力,国债投资效果明显,但在项目决策和资金管理中,也存在许多不容忽视的问题,直接导致了国债投资风险。比较突出的,一是部分项目决策失误。在国债投资项目选择上,由于项目决定权和还款“兜底”责任分属于发改委和财政部门,负责定项目的不承担还款责任,承担还款风险的不参与项目论证,权力与责任不统一,具体到项目单位来讲只有利益、没有风险,形成了全国上下很强的投资冲动,在一定程度上造成了投资使用分散,建设战线拉长,部分项目因信息不对称导致决策失误,直接造成国债资金的损失浪费。二是部分国债项目上马仓促,前期准备工作不充分。如山东境内淮河流域的污水处理项目,在前期准备工作不具备的情况下,国债资金即已下达,形成了“边勘察、边设计、边施工”的局面,影响了国债资金使用效益。三是挤占挪用国债资金的现象时有发生。从对国债资金的专项核查来看,基本上每一地、每一类项目都有国债资金被挤占挪用的问题。如在湖北省荆州市界牌河段上江干堤综合治理项目建设中,被骗取和私分的国债资金达206万元。四是部分国债项目配套资金不落实、不到位。据国家审计署对9个省的污水处理项目国债资金管理使用情况的审计,发现由于地方政府争取项目较多,超出了地方配套的能力,国债项目地方配套资金的到位率只有60多一点,银行贷款到位情况也不理想,审计的37个污水处理项目中,有15个项目未按计划完工或开工;16个已完工项目中,有7个达不到设计要求,普遍存在配套设施落后于主体工程建设以及运行费用不足等问题,造成设备闲置,投入的国债资金不仅发挥不出应有的效益,而且使地方政府背上了沉重的包袱,直接形成了债务风险。2国债发行导致的政府综合债务累积风险。考察积极财政政策的债务风险,不能仅看6600亿元长期国债,还要把握好积极财政政策实施条件下我国政府债务积累的特殊性。19982002年,我国累计发行国债21489亿元,其中,单纯为实施积极财政政策而发行的长期建设国债为6600亿元,占307同期,我国国债余额快速积累,由1997年的456566亿元上升到2002年的1564072亿元。如果仅从6600亿长期国债占同期发债总规模307的比重看,近年来国债余额的大幅度增长,主要责任似乎不应算到积极财政政策头上。但如果考虑到我国积极财政政策的实施背景,由其导致的债务风险快速积聚倾向却不容忽视。改革开放以来,我国绝大部分年份都有赤字,由于多年连续发债,加之债务成本较高,从1996年起,我国就已进入还债压力比较大的时期,每年债务还本付息压力都在1000亿元以上。在这个基础上实施积极的财政政策,虽然每年因政策本身而发行的长期建设国债只有10001500亿元,但由于债务的惯性增长,却使得每年的发债总规模都在3300亿元以上,2002年更是创记录地达到5679亿元(见表1)。也就是说,实施积极财政政策,增发长期国债,是在财政连续多年“扩张”基础上的再扩张,是在国家债务积累到一定程度,开始惯性加速增长时的再加速。19982002年,国债余额增长与长期国债发行的边际弹性为168(△国债余额/△长期国债),说明积极财政政策的“边际债务积累效应”较大。更值得注意的是,实施积极财政政策,发行长期国债,是在国家综合负债居高不下的基础上增加的政府债务。从名义指标看,2002年我国国债余额占GDP的比重只有183,赤字率为3,都未突破国际公认的警戒线,债务风险好象并不突出。但如果考虑到政府需承担的隐性债务,如各级政府欠发的工资、粮食系统亏损挂账、国有企业与国有银行等金融机构亏空、养老基金空账等,则“国家综合负债率”至少在70以上,这一比例已经超过了亚洲许多国家以及欧盟(60)和美国(60)。虽然积极财政政策本身不会导致隐性债务增加或显性化,但使政府综合债务负担进一步加大。换言之,在国家综合负债居高不下的条件下,继续增发国债,无疑于火上浇油,债务风险加速积聚的态势不容忽视。3债务风险随时可能引发基层财政危机。评估债务风险向财政危机转化的可能性,防范财政危机,是我们考察财政政策债务风险的一个重要目的。从理论上讲,我国国债负担主要集中于中央财政,如果发生财政危机,应首先表现为中央财政危机。现在我国经济繁荣,社会稳定,中央政府债誉好,融资成本低,债务融资的空间还比较大,表面上看积极财政政策引发的债务风险似乎并不突出。但是,如果分层次地仔细分析一下地方财政,特别是县乡财政的债务状况,就可能得出相反的结论。下面是对我国A省2002年政府债务余额的调查(见表2)。从表中可以看出,2002年A省市级以下(含市级)各种显性负债为7418亿元,占地方财政收入的14418,其中国债转贷资金为7128亿元,占总债务的961市以下国债转贷债务相对较轻,但总体债务负担较重,市、县、乡三级债务负担占本级财政收入的比重分别为1356、1401、1632如果算上各种隐性负债,如社会保障欠账、地方金融机构坏账、国有企业潜亏等,地方政府债务负担可能要翻番。在现行体制下,地方与中央偿债机制不同,中央可以借新债还旧债,地方无权发债,只能靠自身财力来还。现在地方财政绝大多数都比较困难,债务包袱重,而国债转贷、国外贷款和化解地方金融风险专项贷款等又逐步进入还款高峰期,中央不但拿不出足够的钱来给予支持,反而需要催收债务本息,还不上就扣款,很多地方已因此影响了预算正常执行,出现了大面积欠发工资现象,这在一定程度上也可以说是出现了财政危机的苗头。因此,可以断言,将来如果因债务负担过重而导致债务危机,可能最先表现为基层财政危机。评价债务风险和发债空间,不仅要看中央财政的运行状况,还要看基层财政的承受能力。(二)经济风险。积极财政政策的调控目标是多元的,对经济发展的影响也是全方位的。积极财政政策的风险,除了债务风险之外,还有可能引发“挤出效应”和经济“滞胀”,形成经济风险。相对于债务风险来说,这些风险在形式上表现得更隐蔽,滞后性更强,对财政经济的影响也更深远,必须高度重视。1“挤出效应”风险。对于增发国债是否存在挤出效应,虽然目前理论界和决策层大多持否定态度,但也有不少人表示出了很强的担心。笔者认为,虽然挤出效应不太明显,但完全否定积极财政政策的挤出效应是不恰当的,看积极财政政策是否存在挤出效应,不能只囿于经济学的经典理论,更要分析我国的具体情况。我国正处在体制转轨时期,市场机制很不成熟,公共投资排挤私人投资并不一定以实际利率上升的形式表现出来,还有其它多种形式。其一,由于商业银行与政府有千丝万缕的联系,政府发债需要银行信贷和证券市场的支持,在融资资金有限的情况下,势必压缩企业或私人投资需求。现在商业银行存贷差大,其中一个重要原因是购买了政府债券,这可以算是挤出效应的一个标志。其二,通信、邮电、交通等基础设施领域,仍然存在着严重的行政性垄断,政府加大对这些领域的国债投资,进一步减弱了私人投资在相关行业扩张的可能性。其三,市场是有限的,国债投资支持国有企业技术改造和扩大生产,势必压缩民间企业的市场空间。从上述意义上讲,国债发行必然导致“制度性”挤出效应。同时,分析积极财政政策是否存在“挤出效应”,不能只看发行的6600亿元国债,还要看由此吸引调动的其他社会资源。从山东省的情况看,1998年以来,中央共批准1196个国债资金项目,概算总投资为5718亿元,其中国债资金1304亿元,银行贷款资金2192亿元,其他建设资金2222亿元。国债资金和银行资金的配套比例为1168如果按此比例来推算,全国328万亿的国债项目总投资,至少需

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