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社会其它相关论文- 撤乡并镇中的“强盗逻辑”.doc

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社会其它相关论文- 撤乡并镇中的“强盗逻辑”.doc

社会其它相关论文撤乡并镇中的强盗逻辑以撤乡并镇的改革达到减轻农民负担的目的,实际是把乡镇看作了压榨农民百姓的土匪强盗机构。乡镇表现出的掠夺性,是在长期承担为工业化、城市化汲取资源之功能的过程中逐渐养成的,而本来它主要是应该承担为乡村社会服务功能的。所以,对乡镇的改革,要着眼于功能转换,把乡镇从汲取型的政府打造成服务型政府,而不是在乡镇的数量上动脑筋。受益于乡镇汲取功能的城市和工业,应该反哺乡镇,为乡镇的转型埋单。背景星期四(2005年9月30日),在郑州做记者的朋友打电话和我聊天,问我对河南正全面推行的撤乡并镇的改革发表评论。据说,河南在几年之前就搞过几次撤乡并镇,但是当时都敷衍了事,因为下面阻力很大,特别是乡镇干部的阻力非常大,因为分流渠道有限,精简下去的人谋生没有门路。所以,当时撤掉的,后来多又恢复了。有一个县,将6个乡镇合并成3个,在经过了简短的几年之后,又重新分成了6个。这一次,省里下了最大决心,特别规定,平原、丘陵地区原则上不保留3万人以下的乡镇,山区原则上不保留面积不足100平方公里、人口不足3万人的乡镇。乡镇撤销后按整建制并入相邻乡镇。14万超编人员面临分流。省里规定每分流1名财政全供人员,省财政对县级财政补助5000元每分流1名差供人员,省财政对县级财政补助3000元每撤掉一个乡镇,省财政给县财政补贴50万元。据说,撤乡并镇的主要目的是减轻农民负担。了解到这些情况之后,我对这位朋友坦言,乡镇是应该改革,但是不能这样的强盗逻辑来改啊为什么死路一条却有人趋之若鹜乡镇机构,包括乡镇党的基层组织乡镇党委、乡镇权利机构乡镇人民代表大会、乡镇人民政府。由于这三个组织机构是密切相关的一个系统,所以,说到乡镇机构改革的时候,应该是包括三种组织在内的总体的改革。当说到乡镇人民政府的时候,不单单是指乡镇政府,而是指在乡镇党委领导下的、经过乡镇人民代表大会选举产生首脑并接受其监督的乡镇人民政府。乡镇是一个无法完全分割的组织系统。乡镇机构要实行改革,已经成为社会各界的共识。究竟怎样改乡镇的前途和出路在哪里有的说乡镇政府作为一级政府,已经完成了它的历史使命,已经变成了与农民争利益的政府,没有继续存在的价值,可以撤掉这一级政府了,是为取消派有的说乡镇作为一级政府虽然没有必要了,但是可以把乡镇改为自治机构,在乡镇的范围之内实行民主监督,全民直选,是为自治派也有的说,乡镇机构改革,当务之急是转变职能,从过去的以催粮催款催命为己任的政府,转变为向农村社会提供公共产品和公共服务的服务型政府,是为转型派。各个派别的专家学者们各自搭建自己的理论体系,进行全方位的论证,同时尝试着选择试点,进行各种试验。但是,当学者们见仁见智地论证、争论、试验的时候,一场大规模的对于乡镇机构的伤筋动骨的大手术已经在进行之中了。这个大改革已经持续了数年的时间,在上级政府的强力推动下进行,已经形成了燎原之势。这个改革的名字叫撤乡并镇。撤乡并镇改革是在20世纪90年代末,农民负担日益显得沉重的情形下,国家所采取的一项对应措施。支持这个改革的理论支点是乡镇是造成农民负担沉重的罪魁祸首,要减轻农民负担就要先拿乡镇开刀乡镇机构臃肿,人员膨胀,官民比例严重失调,食之者众而生之者寡。在分税制的条件下,乡镇的财政收入从本乡镇范围自行筹集,因此乡镇工作人员多,吃皇粮的就多,需要向农民收取的就越多,这是导致农民负担沉重的直接原因。基于以上理由,要想减轻农民负担,就必须减少乡镇机构和人员。但是,一个时期以来,乡镇机构反复精简,反复膨胀,已经屡次证明,倘若只是就精简而精简,断然见不到实际效果。于是,不知道哪位智者恍然大悟,想出了撤乡并镇这一对策。撤乡并镇的对策,其实是对以前屡次精简屡次膨胀的反思的结果。乡镇数量太多,而每个乡镇都是按照党、政、人大加上七站八所建构的,麻雀虽小,五脏俱全,精简人员难度太大,效果不显著,因为无论你怎样减,机构还是那么多,机构多就需要相应的人员坚守岗位。而撤乡并镇则首先在压缩乡镇政府的总体数量上下功夫,两个或三个甚至更多的乡镇合并成一个,相应地,乡镇政府党委人大政协七站八所,从两套、三套甚至更多,一下子合并成一套。相应地,乡镇主要领导,正职副职,七站八所工作人员,都要按照只有一套政府机构的编制来设置,多余的人员势必要找出路,分流出去。这样一来,乡镇数量少了,干部少了,人员少了,机构精简了,消耗少了,而负责供养乡镇的农民数量却大幅度增加了,官民比例减小了,于是乡镇对农民的压迫自然就减轻了。这当然是个很流畅的逻辑了。于是,我们的中央政府,我们的各个省级政府,就完整地接受了这样的逻辑推断,信誓旦旦地启动了撤乡并镇的伟大工程。撤乡并镇,这几年各地一直在做,已经成燎原之势。大量的实践证明,撤乡并镇的效果并不理想。一些地方的所谓撤乡并镇,不过是将几个乡镇的人员集中在一起办公,总数并没减少下来。撤乡并镇,首要的问题是要找到乡镇人员的分流渠道。但是目前为止人们仍然没有找到有效的办法来安置那些被从乡镇机构中分流出去的人员。一些地方曾经探讨过动员乡镇干部到南方打工保留干部身份的办法也有的地方创造条件,鼓励乡镇干部投身市场创业谋生。但事实证明这些办法只能惠及少数人员,不能作为一个普遍推广的对绝大多数人员有效的办法。比如,投身市场创业,那些有能力、有条件的人,本身有比较过硬的功夫和适应市场的能力,又享受政府提供的优惠,下海实在是求之不得的好事。但大部分人并不具备同等的能力。所以,许多地方的撤乡并镇,只是追求形式而已,不少地方分流出去的人员已经开始回流,因为政府实在无法应对被分流人员的上访压力。找不到分流人员的可行办法,撤乡并镇就注定难以走得通。但是这项改革的推动者却乐此不疲这实在是一个很奇怪的事情各地政府为什么如此青睐撤乡并镇呢为什么明知困难重重还趋之若鹜呢大概是因为,在所有的改革方案中,这还算是最切实可行的一个方案吧也许是因为,在所有改革的方案中,这是最不冒政治风险的一个方案吧不过,最根本的原因,也许是因为,在所有的改革方案中,这是最容易改出成果、改出政绩的一个方案吧。不是吗不管用什么办法,只要把乡镇的数目压下来,就立即可以计算出减少财政支出多少,减轻农民负担若干了在这减少的背后,根本不用考虑被分流的乡镇干部有怎样的生活出路,不用考虑因为撤乡并镇而给集镇上的商户带来的损失,不用考虑因乡镇范围的扩大而给当地的农民群众带来的不便,不用考虑因乡镇范围扩大而给政府的农村工作带来的困难。把所有这些都留给基层的干部和群众去吧,改革的推动者只管站在光荣的领奖台上接受中央的褒奖和领受热烈的掌声了。(具体到河南的改革措施,有一点值得特别推敲省政府将分流乡镇人员和撤并乡镇的补贴,直接补贴到了县财政,如何能保证如狼似虎的县财政把这些补贴充分用于乡镇改革的成本支付呢鬼才相信县会充分用于乡镇改革。县里必定要大肆截流,到时候可怜乡镇撤并之后的困难,就让乡镇干部自己承担吧)撤乡并镇实际在遵循着一个强盗逻辑这里需要指出,撤乡并镇,实际是在遵循一个强盗逻辑把乡镇看作土匪强盗机构。以前历史上的土匪强盗专事掠夺自己势力范围内的百姓,而乡镇土匪强盗机构则专事掠夺本乡镇范围内的农民群众。上级政府以拯救农民于水火的英雄面目出现。拯救百姓的具体办法就是设法减少强盗土匪机构的总体数量,强盗土匪机构数量减少了,强盗土匪的数量少下来了,需要老百姓供养的钱粮相应就少了,老百姓受到压榨的程度不就大大减轻了吗。不错,上级政府之中谁也没明确地说,乡镇政府就等同于强盗土匪机构事实上谁这样说都可能要承担政治风险,惹火烧身。但是撤乡并镇的做法,实际不就是遵循这样的强盗逻辑吗呵呵,我用强盗逻辑这个词,可能要引起误会。我这可不是在影射上级政府是强盗,而是说上级政府从事乡镇撤并改革的思路,明显是把乡镇当作强盗土匪机构来看待。按照这个逻辑,即便撤乡并镇成功了,也要面临这样一个尴尬的问题400个土匪强盗机构撤并成200个土匪强盗机构,那不照样还是土匪强盗机构吗因为你的改革并没有改变强盗土匪机构的性质,只是减少了强盗土匪机构的数量啊河南省此番再次开启撤乡并镇工程,要涉及400多个乡镇,裁撤成200多个,其规模之大、力度之大、决心之大,前所未有。但是这样规模大、力度大、决心大的撤乡并镇,并没有在人员分流方面设计更稳妥有效的配套措施,这就意味着在实施计划的进程中所遭遇的困难和阻力也是大规模大力度的。可以预见,这样的改革同样面临着半途而废的风险,同样也面临着减少强盗土匪机构的数量而不肯改变强盗土匪机构性质的尴尬。老百姓也许会这样认为你减少乡镇的数量,无非是为了让保留下来的人日子过得更舒坦一些罢了,谁会相信你是为了减轻百姓的负担呢如果乡镇的存在只能给农民增加负担,那你从减轻农民负担出发,就应该彻底取消乡镇,现在却要保留一部分,继续由农民供养,让农民承担经济负担,这是什么道理啊看来,乡镇改革的推动者似乎应改变一下思路,放弃强盗逻辑。之所以要放弃这个逻辑,是因为这是个荒唐的逻辑,一个既陷乡镇机构于不仁不义又让改革的推动者十分被动的逻辑,一个注定很难行得通的逻辑。谁把乡镇政府塑造成了掠夺性政府当新中国建立并开始了工业化的进程的时候,注定需要农村、农业和农民为国家工业化提供物质的积累,为工业化和城市化做出巨大牺牲。这样的发展格局,需要一个对乡村社会牢固控制的强力政府机构,而这个政府机构必须有效地承担从乡村社会汲取资源的使命,拥有强大的汲取和输送资源的能力。建国以来一直到上个世纪90年代,国家一直顺利地进行着工业化和城市化的进程,而这期间,按照国家需要构建起来的乡镇政府,一直高效率地运转着,源源不断地把资源财富从乡村社会输送到工业化和城市化的阵地。后来,乡镇的资源汲取和输送能力却逐渐衰减了。为什么会衰减呢在人民公社的高效率汲取输送体制解体后,在包产到户和村民自治的新形势下,乡镇汲取和输送资源的能力遭遇到前所未有的挑战。为了完成对乡村社会的有效控制,为了继续承担国家赋予乡镇政府的汲取输送职能,乡镇只好采取增加机构、扩充人员的办法来增强自身的能力。增加机构和人员的后果之一,是增加了乡镇本身运行的成本,而越是增加人员,越是增大了成本,就越是降低了自身的控制能力和汲取资源的能力。乡镇形成这样的恶性循环,越陷越深,不能自拔。差不多与此同时,国家实行了分税制,把丰厚的税源收归中央,贫瘠的税源留给地方。作为乡镇,国家实在是照顾不了那么多了,干脆你自己需要多少,就自己想办法筹集吧,这叫国家给政策,乡镇想办法。比如,各省级人民政府纷纷出台农民负担管理条例,实际是给了基层政府和村级组织向农民征收税费的依据,能不能收上来,你有没有钱花,就看你自己有没有本事了,反正国家也不再从乡镇要什么了。这也标志着,乡镇为国家工业化和城市化汲取输送资源的职能削弱了,甚至基本消失了。乡镇继续存在的价值,是在自己筹集经费养活自己的同时,竭力完成计划生育工作,完成上级安排下来的数不清的乡村建设指标。而上级安排的几乎所有指标,都是只给指标不给经费,只给指标不给办法。乡镇完成指标的办法有两条,要么想方设法加大对农民收取税费的项目和征收力度,要么想方设法编造一套虚假的数据汇报上去蒙混过关。巧立名目加大对农民征收税费的力度,既进一步加重农民的负担,加重了农民群众与基层政府的对立程序,也使乡镇政府在社会上蒙受更大的骂名编造虚假数据的做法,就更使乡镇的劣迹在媒体上频频曝光,乡镇政府的脸面越涂越黑。于是有学者在做了深入的调查之后一针见血地尖锐指出,乡镇政府已经成了掠夺性政府了。乡镇政府走到这个地步,几乎是到了众叛亲离的境地。非常不幸的是,国家似乎接受了乡镇政府变成掠夺性政府的说法,把乡镇当作只能征收税费,给农民增加负担的一级政权组织。当然,学者们的判断和国家接受学者的判断,从某种意义上说是符合实际情况的。专事从乡村社会汲取资源,用个通俗点的说法,不就是掠夺吗所不同的是,在分税制改革之前,乡镇掠夺的资源都输送给了国家用于工业化和城市化建设而分税制改革之后,乡镇掠夺的资源主要用于供养自身了。不过考虑到乡镇作为基层政府,只有自身能够正常运转,才有能力完成上级下达的各项任务指标,所以这时的掠夺也不能完全就是为了养活自身而掠夺。不管怎样,乡镇给人的最深刻的印象是其掠夺性,似乎乡镇已经成了土匪、强盗的代名词。对于这样的政府机构,再不改革似乎已经是天怒人怨了。乡镇原本就应该是个服务型机构尽管乡镇改革迫在眉睫,不改不行,尽管撤消乡镇、乡镇自治、直接选举等改革方案目前实施起来有难度,尽管撤乡并镇有现实基础,但也不意味着撤乡并镇就是目前可以选择的最好方案。与撤乡并镇相比,还有更值得期待、更值得选择的方案,这个方案就是改变对乡镇的偏见,努力把乡镇从汲取型政府打造成一个服务型政府。也就是说,转型派的观点还是值得考虑的。让我们仍然借着撤乡并镇的强盗逻辑打个比方如果我们一定认为乡镇是个掠夺性的土匪强盗机构,认为乡镇干部是强盗土匪,那我们为什么不设法把强盗土匪型的乡镇机构改造成人民性机构,把强盗土匪型的乡镇干部收编为八路军,改造成专门为老百姓办好事,为老百姓提供服务的机构呢何况,法律意义上的乡镇机构,原本就是服务型的机构。中国共产党章程(中国共产党第十六次全国代表大会部分修改,2002年11月14日通过)第五章党的基层组织第三十一条规定,党的基层组织

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