社会其它相关论文-“社区治理”与“在社区的治理”.doc

社会其它相关论文-“社区治理”与“在社区的治理”“社区公共服务”是近年来政府创新活跃的一个领域，2006年国务院关于加强和改进社区工作的意见更提出加强社区公共服务体系的建设。诚然，“社区治理”不仅在中国政府职能转型和基层民主发展中具有重要意义，也是全球范围的治理变革的关键词之一。不过，当我们欣喜地看到自治性的社区正在逐步代替行政性的单位体制走近我们生活的同时，也在日渐强化的社区工作中感到一点普遍的忧虑，这就是：社区治理地位的增强，会不会与它的自治程度形成反比？我们现在所说的社区，主要指传统意义上的居委会范围。按照中华人民共和国城市居民委员会组织法，一个居委会大约在一百户至七百户的范围内设立。现有的社区一般在几百户，大的达到几千户，上万人。在这样一个社区里，都存在有哪些具有公共治理功能的组织呢？首先是居委会，它们依法作为基层群众性自治组织，应由政府拨付工作经费和补贴，同时协助街道办和有关政府部门工作，并接受社区党组织的领导。其次，从改革开放初街道福利机构改革和社区服务整合过程中发展起来的事业单位性质的社区服务中心，这些服务中心在市、区县、街道（镇）、居委会等层次也形成体系，多由民政局主办、政府出资，提供从养老、残疾人服务到文体、婚庆、家政等无偿、低偿或有偿的服务。再者，近几年政府围绕社区公共治理所设立或动员设立的主体不断增加，如社区工作站、社区服务站、社区居民事务工作站等等。这些社区治理的新模式也多种多样，至少可以看到六种不同的类型：其一是设立社区居委会的执行机构，使社区居民自治组织体系成为“议行分设”的结构，如北京市西城区按照“议行分设”的原则在居委会下设立社区工作站作为办事机构，其人员工资由街道发放；其二是在社区设立街道办事处的派出机构，如南昌市西湖区的社区工作站明确作为街道办事处的派出机构，从而构建起社区党支部领导下的社区居委会、社区工作站、楼院管委会、楼栋长“四位一体”，市、区、街、社区、楼栋/片长、居民骨干纵向贯穿的城市管理“六级网络”；其三是由街道主办的融管理与服务职能在一起的事业单位，类似于街道派出机构和社区服务中心的结合体，如成都锦江区的社区工作站，由街道社区管理服务中心设立，属于自收自支全民事业单位；其四是由街道和居委会共同设立的民办非企业单位，如成都成华区由街道社区服务中心和社区居委会共同出资设立的社区工作服务站，履行对街道政务和居委会自治双协助的功能；其五是街道设立的民办非企业单位，承接政府职能，与居委会形成“一站多会”的关系，如上海的社区事务工作站；其六是深圳市盐田区实行的双重结构体系，包括街道办事处派出的工作机构社区工作站，以及工作站与居委会再设立的民办非企业单位社区服务站。上述概括是非常粗略的，并未穷尽各种做法，也没有涉及更多细节的不同。不过可以发现的一个特征是：社区治理的主体越来越多、层次越来越细了。在一个几百、至多几千户的社区里，可能同时存在四、五种履行党政职能、自治职能的主体，在市的层次以下可以达到多则六级的管理网络。相比而言，有着800万人口的纽约市分为五十多个社区，依靠自治的市镇中心、住宅小区和小区邻里组合满足公共需求；有着900多万人口的伦敦市分为33个区，市和区作为不同层次的自治体，与地方志愿组织联合会、各种志愿组织等共同构成地方自治的伙伴关系。美国地方治理的专家傅克斯教授概括美国兴起的社区治理的新趋势有三点核心价值：更活跃公民参与下的地方控制，小而富有回应性的政府，作为专业咨询家而不是领导中心的公共管理者。概言之，社区治理的意义在于：确立公民资格为中心的地方自治，减弱政府在社区的主导性，发展参与式的“公民治理”。如此比较，我国目前的社区治理变革源于和西方国家不同的动因，也就具有不同的出发点。近年来活跃的社区管理模式创新，具体做法多样，动力却根植于一个事实，即：在政府改革过程中，大量的行政事务性工作重心下移，急需进入社区，而作为自治性组织的社区居委会显得应接不暇、应接不顺。因而，各项创新的目标也都指向这个困境：找到更好落实政府行政性事务“进社区”的途径。最终的焦点转化成“（政府职能进社区）这些繁重的工作将由谁来承接？谁干得更好？是政府组织？是自治组织、还是社会中介组织？”的政策落实力的竞争。在反复的竞争和选择过程中，具有自治性质的居委会被剥离了出来，更专门的社区工作站成为替代主体。我们在赞赏居委会行政色彩淡化、选举空间增加的时候，不应忽视的潜在背景是：社区作为一个治理单元，自我决策的范围缩小了，行政权力深入得更基层了，居委会“选”的民主与社区事务“议”的决策性更远离了，社区治理结构在走向新的行政化。如何区分是行政权力下移还是社区治理发展？关键取决于决策权力和决策范围的变化取向。如果社区的更多事务由政府决定，政府的各种决策也更多通过社区完成，即政府在社区中的角色更活跃、更具主导性，标志着行政权力在向基层扩展；反之，如果社区功能简化，减少政治功能或行政责任，更多地由公民独立决定社区事务，即社区还原为公民参与、自治的生活与邻里空间，则意味着社区治理的成熟。前者虽然在一定资金保证和政府自律的条件下，可以增加社区福利的提供，但是从治理结构的角度来看，它使得行政权力扩大，极易导向政府体制的再度膨胀和基层民主建设的压抑，长远会趋向社会弹性压缩、压力凝聚。目前各地的社区工作创新，大多有行政权力下移的倾向，这说明我国在宏观社区发展思路中存在误区，即将社区作为政令通达、政务落实的窗口，从而对地方政府构成行政权扩大化的压力，有的地区乃至提出，要构建“纵向到底、横向到边”的社区管理体系。无论通过这个渠道贯彻的是管理还是服务，不能不意识到，行政权力下渗，都是一种高密度、高成本、高风险的发展模式，它具有结构性的缺陷。避免这种倾向，根本上取决于国家宏观发展思路能否将社区从行政体系中独立出来，使之真正成为公民自治的空间。当然，在当前的社区模式创新中也有一些亮点，是相比而言值得留意和借鉴的。首先，在更高的层次整合政务而不是在街道之下实现政务“进社区”。成都成化区在设立社区工作服务站时，同时特别设立了“政务服务项目进入渠道”作为前提条件，即：在区上设立社区政务服务协调指导办公室，政府有关部门需要进社区的工作要按年申报、由协调办整理打捆，再配套资金转到街道、社区；约定外事务一事一审，费随事转。这一设想对于防止社区成为街道下属行政单元具有重要意义。不过其操作显然回避不了“上级困境”，即区政府办主任有多大权力和能力“阻挡”方方面面政府的要求。深圳盐田区在改革最初也提出了类似设想，落实效果似乎就并不明显。其次，比上述更进一步，在政务整合基础上，改革街道规划，使区成为最小行政单位。目前社区工作站大多为一站（工作站）一会（居委会）的工作模式，相当于每一个社区都增设了一个行政职能单位。那么，街道已经是区级政府的派出机构，再派生一级，就更为繁杂。相比之下，“一站多会”的模式更为合理，深圳盐田还大胆提出过打破街道划分规划工作站的构思，尽管未能实践，值得继续探讨。如果能够在区的层次整合政务，在区以下取消街道层次、实行服务购买，社区实现自治，则切实是对现有体制的一个重大改进了。第三，关于政府购买的服务模式。相比于设立街道派生机构、社区事业单位而言，政府购买公共服务是一个较好的选择。成都成华区通过签立合同的方式向工作站委托政务服务，上海普陀区、浦东区等也多有尝试。但是购买服务模式能够成立，除了合同关系，还有几个条件，一是购买的是一种公共服务产品，如养老服务、残疾人照料，而不是一项政府职能，如某个部门在社区的工作；二是购买对象是具有独立决策权的组织（企业或者非营利组织），而不是贯彻政府意志的工作单位，购买的结果是其终端服务的实现；三是购买过程是公开、公平、竞争性的，而不是政府将固定财政资金向特定对象的转移。应该说，目前各地的社区工作，都没有真正形成购买服务的关系。合同的引入只迈出了第一步。最后，要积极探讨“政务不进社区”，它是社区公共服务社会化的重要前提。所谓社区自治，不是在完成政府职能之后的自我治理，也不是由居委会或者民间组织来“承接”政府在社区的政务，社区治理的含义是让社区成为一个公民自治的空间而不是一个政治功能作用范围。宁波市海曙区与民间组织签立协议，承诺政府对社区的“不管”政策，通过民间组织发展参与式治理模式，就是一项很有意义的尝试。总之，无论设立派出机构、事业单位，还是建立购买关系，都是手段性的，无法最终解决行政权力在社区的合法性问题。如果不能走出将社区作为政务单元的思路，只能生成各种政府“在社区”的治理模式，而不是实现社区的公民治理。