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社会其它相关论文-论非政府组织的非均衡发展与国家自主性的巩固论文关键词：非政府组织；国家自主性；政府的角色定位；均衡发展；和谐社会论文摘要：中国非政府组织的发展已经形成了一种“非均衡发展”的态势，这不仅将不会产生一个预期中的公民社会，反而会对国家的自主性产生严重威胁。从国家的立场，尤其是从中央政府的立场揭示这种非均衡发展所产生的逻辑和机制，分析其对我国政府行政管理尤其是政府职能转变所提出的新挑战，探讨国家在面对这种威胁和侵蚀时所采取的策略并提出相关建议非常必要。如果需要给中国近年来非政府组织的发展勾勒出一副图景的话，我们可以把它概括为“非政府组织的非均衡发展”。无论是对非政府组织自身发展来说，还是对整个社会和谐而言，这一发展的现状及态势，都隐藏着深深的隐患，其中一点，就是会影响到国家的自主性，进而影响国家角色的扮演、政策制定的取向以及公共治理的绩效。本文从国家的立场，尤其从中央政府的立场揭示这种非均衡发展所产生的逻辑和机制，分析其对我国政府行政管理尤其是政府职能转变所提出的新挑战。我们的主张是，国家作为一个利益主体，应该努力促成非政府组织的均衡发展，以建构一个各方利益都可以顺畅表达和有效沟通的“好的市民社会”或和谐社会。一、非政府组织的非均衡发展（一）非政府组织：本文的界定仅从名称上来说，与“非政府组织”有联系的概念很多，它们大体包括诸如第三部门、非营利组织、民间社团、独立部门、志愿部门这样的称谓。它们在逻辑上的共同点是，它们都将注意力放在政府体制之外的社会利益空间的扩展、国家市场之外社会性力量的成长上。所以，本文笔者所使用的“非政府组织”实际上包含了上述各类组织类型。它的理想类型，应该指的是一种相对于“国家”独立存在、不以营利为目的、主要开展各种志愿性公益活动的组织类型，它们的集合构成了公民社会的主体。但是在中国，这样一个界定一旦面对实际的政治和社会生活，就出现了一个矛盾现象：一方面，合法的“非政府组织”的认定需要经过一套严格的法律程序，但由于登记手续繁琐、地方政府干涉等主客观原因，在政府的法制空间外还存在着大量自发的社会团体，它们中的大多数虽能提供社区服务、法制宣传教育等社会服务，但却没有合法的身份；另一方面，大量以“非政府组织”身份出现的合法组织都带有浓烈的官办色彩，甚至实际上行使的是国家机关的管理职能换句话说，在非政府组织的理想类型与实际状况之间存在着较大的差距。为了客观反映中国非政府组织的发展状况，必须把那些“有名无实”的组织从“非政府组织”的集合中排除出去；同时，那些未在政府相关部门登记的草根组织，也不能纳入本文所定义的“非政府组织”的行列，因为一方面我们无法通过实证研究来了解它们的数量和规模，另一方面，它们一直未获得合法的地位。这样，在本文中所指的非政府组织，是那些获得合法身份并相对独立于国家、政府力量之外的非营利性群体组织。概括地说，非政府组织是由教育和研究、健康、社会服务、文化和娱乐四种机构组成的。1（二）非政府组织的非均衡发展从各类公开的统计资料来看，这几年我国的非政府组织得到了快速的发展。依照民政部门的管理规定，我国民间组织可以分为两大类：一类是社会团体，另一类是民办非企业单位。党的十一届三中全会以来，我国社会团体数量呈现“爆发式增长”的态势。而在总量增长的同时，另一种倾向也在发生，那就是我们所说的“非政府组织的非均衡发展”。其实，中国公民社会的发展很不平衡，不同的公民社会组织之间在结构建构和内部治理、社会政治经济影响和地位方面差距很大，主要表现在四个方面：一是在数量上，大多数非政府组织集中在少数领域，其中商业力量的主导作用非常明显。而由诸如农民、工人、农民工这样的“弱势群体”发起和主导的非政府组织数量很少，甚至在很多地方可以忽略不计。二是在实力上，一方面，中国非政府组织在总体上的实力与国外相比仍很弱小，另一方面，那些已经成立的由“弱势群体”发起和主导的非政府组织，其实力和规模与由其他社会强势力量主导的非政府组织相比，也极其弱小。这也直接导致了第三点，即在实际影响力上，或者更准确地说，在为自己谋取福利和利益的力量上，非政府组织之间的差别更是悬殊。最为重要和关键的“不平衡”来自于第四个方面，即由不同群体所发起的非政府组织在实际成立和发展难度上存在着严重的不平等和歧视。简单地说，社会强势群体无论是在申请成立非政府组织，还是在成立后的发展中都受到比弱势群体小得多的阻力。这一现象的关键在于：第一，这种不平衡也许暂时危害的只是弱势群体，但最终危害的将是政府本身的合法性与治理能力。笔者将在文章的第三部分详细论证这一点。第二，它背后反映出的是政府在对非政府组织在治理理念上的一个新误区，即如果说前几年政府对非政府组织的认识误区还主要是认为非政府组织的发展壮大会危害社会稳定的话，那么近两年来，政府对非政府组织治理的误区已经转变为在“稳定话语”下，忽视非政府组织非均衡发展可能给政府治理带来的潜在危害。在这个意义上，本文所做的论述可以被看做是对一种长期以来主导政府关于非政府组织政策制订的态度的反思和提示。本文的出发点更多地是从国家政权自身利益的角度进入，试图回答政府在面对非政府组织非均衡发展的现象时究竟应该怎样做才符合自身的利益并进而有利于人民的公共利益，以及政府之所以要这么做的原因和逻辑。这就涉及到国家自主性和政府角色定位的古老话题。二、国家自主性与政府的角色定位（一）国家自主性理论的缘起和发展尽管最早关于国家自主性的论述至少可以上溯到黑格尔，但真正对于国家自主性进行有实际意义探讨的应该是马克思，他以法国波拿巴主义为例来论述国家自主性的问题。马克思指出：“只是在第二个波拿巴统治时期，国家才似乎成了完全独立的东西。”马克思的这句话所蕴涵的理论意义是，到了1852年，当波拿巴终于实现了他的政变的时候，这个国家机器也终于从单纯的统治阶级的工具，从作为市民社会一部分的状态中脱离出来，变成了一个有着自身利益和逻辑的自主结构一句话，“国家成为其本身”。正是在这个过程中，国家自主性得以显现，即当各种社会力量势均力敌的时候，国家的权力作为表面上的调停人呈现出独立性。在继承了马克思国家理论的基础上，西方新马克思学派对国家自主性问题进行了充分论述。主要代表人物普郎查斯、密里班德等根据马克思和恩格斯的一些表述，提出国家“仲裁者”的概念，认为为了保持统治阶级的长久稳定和整体利益，国家在日常的运转中必须与统治阶级的各组成部分分离开来。政府的政策可能与资本家阶级的短期利益相冲突，但是在特定的条件下（如战争和危机期间），国家获得了独立于阶级利益的自主性，这种自主性能够保证国家制定的政策具有长期的合理性。2在他们的视野中，国家的自主性根源于资本家利益的离散性。国家只有相对独立于不同阶级的特殊利益，才能保证资本家长期利益的稳定。他们对国家自主性的探讨使我们对国家自主性的认识更进一步深化。20世纪8090年代在西方政治学界兴起的新制度主义也将国家自主性放在重要的位置。埃文思等人在其代表作把国家带回来一书中认为，国家本身就是一个行动者，国家具有自主性和能力，而国家自主性的实质就是国家可以系统的表达和推进自己的目标，而不是简单反映集团、阶级和社会的利益与需求；3亨廷顿将自主性与国家的制度化联系起来，他认为自主性是政治组织和政治程序独立于其他社会团体和行为方式而生存的程度，衡量政治机构的自主性要看是否具有有别于其它机构和社会势力的自身利益和价值。根据以上思路，亨廷顿认为缺乏自主性的政治组织和程序就是腐败的，会进一步导致国家政权的不稳定。4（二）国家自主性理论对政府角色的要求可以看出，从黑格尔到马克思，再到埃文思、亨廷顿等人，政治学中国家自