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政治其它相关论文-中国农村政治民主发展的前景及困难:制度角度的分析.doc

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政治其它相关论文-中国农村政治民主发展的前景及困难:制度角度的分析.doc

政治其它相关论文中国农村政治民主发展的前景及困难制度角度的分析内容提要本文首先回顾了本世纪80年代以来中国农村民主政治建设,尤其是村民自治的发展进程。随后运用诺斯关于制度变迁的路径依赖理论,论证了我国民主发展进程以农村村民自治为突破是正确的。文章还运用制度供给理论,论证了我国的民主进程从村民自治向更高一级推进时所面临的困难是制度短缺,从而指出我国的民主发展是一个渐进的、长期的过程。改革20年以来,在经济体制改革不断深入的同时,中国的民主建设实践却充满了坎坷与曲折。80年代中国学术界在反思十年文革的基础上极力倡导民主与法制的观念,此一时期的主流政治学研究主要致力于意识形态的导向和国家政治制度的构造①,对民主问题的探讨基本上停留在政治哲学的范围内,虽然有许多对于实现社会主义民主的方式、途径与步骤的探讨,但是由于中国政治学研究刚刚恢复,既缺乏对一般政治理论与政治科学的深入研究,又未对现实的中国政治进行深入的研究,尤其是未对中国的基层政治进行研究,所以,此一时期所提出的主流方案最后都被证明是不现实的空想。进入90年代以后,在中国政府的推动和广大农民的参与下,中国的民主政治建设在中国农村取得了突破性的进展。近几年来国内外学术界对于这场发生在中国农村的民主实践展开了激烈的争论,争论的焦点主要有如何评价近十年来在中国农村进行的民主政治实践,这一民主政治实践的发展前景如何。本文在简单回顾80年代以来中国农村民主政治实践的基础上,运用新制度经济学有关制度供给和制度变迁的理论来分析中国农村民主政治发展的前景与困难。一、中国农村民主政治实践简单的回顾1978年改革以前,中国政府通过政社合一的人民公社体制对中国农村实行严格的政治控制与行政控制。80年代初,在国家与农民的双重推动下,中国农村兴起了以家庭联产承包为主要内容的经济体制改革,与这一经济体制改革相联系的是国家力量逐步从农村社会的许多领域退出,三级所有、队为基础的人民公社体制也失去了赖以存在的基础,中国乡村的治理模式面临重构的课题。在旧的治理模式解体、新的治理模式产生的这一时期,中国农村原有的用来提供公共产品的供给机制已失去了存在的基础,家庭责任制取代原有制度的制度变迁虽然为农业的高速增长提供了很强的激励机制,但却没有为农村地方佳公共产品的供给提供同样有效的制度安排,②中国农村社会面临着公共产品供给的短缺问题。退解决这一问题,80年代初当一些地方基层组织体系处于瘫痪状态时,农民就创造了自己管理自己的村民自治的组织形式村民委员会。80年代初,广西壮族自治区宜山县和罗城县的农民自发地组织了村民委员会,以弥补人民公社解体后造成的治理真空,由村民委员会负责维护地方治安,提供某些福利,管理社区公共设施,调解民间纠纷等等。广西的经验很快被各地效仿,并获得国家的承认。为解决经济体制改革后农村治理真空所带来的一系列问题,从1982年起,国家也开始着手重构农村基层的治理模式。国家重构治理模式的努力主要有()继续运用党组织的组织资源,加强农村基层党组织的作用(2)1983年开始实行政社分开,建立乡政府(3)认可了村民自治这种形式,以解决乡以下的基层治理。1982年12月通过的新宪法正式认可村民委员会作为农村基层群众性自治组织的合法地位。1983年10月中共中央、国务院发布的关于实行政社分开建立乡政府的通知冲,对如何建立村民委员会作了具体的规定。到1985年初,全国已建立948628个村民委员会。1986年9月,中共中央和国务院发布了关于加强农村基层政权建设工作的通知,该通知在强调加强农村基层政权建设的同时,也对村(居)民委员会建设作了较为详细的规定,强调要进一步发挥群众自治组织自我教育、自我管理、自我服务的作用,同时责成国家民政部负责村委会建设的日常工作。这表明在基本完成建立乡政府的工作之后,国家开始将注意力投向乡以下的村级组织,由此加速了村民自治的发展。③1987年11月,第六届全国人大常委会第23次会议通过了中华人民共和国村民委员会组织法(试行),村民自治得以以法律的形式确立下来,中国农村村民自治开始进入制度化运作阶段。根据该法,村民会议是村民自治组织系统中的权力机构,村民会议由18岁以上的村民参加,也可由每户派代表参加,必要时可邀请本村的企事业单位和群众团体派代表参加,村民通过村民会议行使自治权。村民自治作为农村基层直接民主形式,村民自治权最终归属于全体村民。该法规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织,其成员由村民直接选举产生,任期三年。村民委员会负责管理本村集体所有制的土地及财产,组织村民发展经济,处理本村公共事务,兴办公益事业,调解民间纠纷,协助维护公共秩序和社会治安,以及代表本村村民向政府提出意见、建议和要求,维护村民的合法权益。该法规定,村民委员会应向村民会议负责并报告工作涉及全体村民利益的问题,村民委员会必须提请村民会议讨论决定,村民会议有权监督村委会的收支帐目和其他工作情况,并有权撤换和补选村委会委员。同时,根据此一法律,乡政府应对村委会的工作进行指导、支持和帮助,村委会也应协助乡政府开展工作,完成国家任务。1988年,国家民政部开始在全国范围内组织乡村选举。1989年村民自治的实践的步伐有所放慢,但从1990年开始,国家又重新推进农村的民主选举。到1992年底,各省都实行了农村基层选举。到1997年底,全国绝大多数省份都已进行了两届选举,其中18个省、自治区、直辖市基本上完成了第三届选举,福建、黑龙江、河北、内蒙古等已进行了第四届选举。目前,全国60%以上的村庄都初步建立了村民自治制度。在实施村民自治的过程中,虽然村民会议最能够体现直接民主和村民自治精神,但是对于那些人口多、居住分散、农作时间不一、人口流动性大。村民素质木一的乡村来说,实行村民会议存在着一些困难。所以,一些地方在实行村民自治的过程中创造了村民代表会议这一组织形式,并很快得到了国家有关部门的肯定。1990年9月,国家民政部下发了关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知,第一次以中央部委文件的形式肯定了村民代表会议,从而使得村民代表会议得以广泛实行,成为村民自治的另一重要组织形式。到1997年,全国50%左右的村建立了村民代表会议制度,辽宁、吉林。福建、山东、湖北、四川等省建立村民代表会议制度的村达50%以上,已经扎根于农民的现实生活中,而且发展势头依然迅猛④。在村民自治的组织体系中,村民代表会议也属于权力机构,只木过它是由村民代表组成,而不象村民会议那样由全体村民组成。村民自治组织是村民群众实行村民自治的组织依托,在现阶段,中国农村村民自治组织体系主要由村民会议、村民代表会议、村民委员会以及最基层的村民小组组成。村民会议与村民代表会议属于权力机构,村民委员会属于工作机构。在目前村治运作的实际中,弱村民会议、强村民代表会议,弱权力机构、强工作机构的结构较为普遍⑤。1998年6月九届全国人大常委会审议并决定全文公布忡华人民共和国村民委员会组织法(修订草案广,广泛征求意见,这是一部关系九亿农民切身利益、加强基层民主制度建设的重要法律草案,它实施后将进一步保障和推动村民自治制度的发展。中共十五届三中全会通过的仲共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定),充分肯定了村民自治这一党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创举,并对村民自治制度的进一步发展进行了全面部署和安排,为农村基层民主政治建设的健康发展指明了方向。80年代末以来,国家之所以积极在农村推行基层民主政治建设有着深刻的原因。1983年建立了作为国家在农村地区的代理机构的乡政府,弥补了人民公社解体后出现的治理真空。但是,国家在农村的治理模式和统治能力却面临着严重的困难,主要表现在乡村基层政治组织逐渐衰败,干群关系日益紧张。在这种背景下,各种传统的权威形式,如宗族势力等,在农村地区再度兴起,国家在农村地区的统治能力与合法性的面临挑战。为解决这种治理上的困难,国家试图重振原有的基层政治组织,强化国家内部组织自律,但结果都收效甚微,因而选择了鼓励农民的政治参与⑤。从制度变迁的角度来考察,如同中国农村的家庭联产承包责任制最初是农民自发的产物一样,中国农村村民自治最初也是由农民自发创造的,是一种诱致性的制度变迁也正如家庭联产承包责任制一样,村民自治的推广及其合法化都离木开国家力量的介入。从1982年至1987年,可视为国家开始认可、推广农村村民自治并将其不断进行合法化的过程。从1986年起,随着国家责成民政部专门负责组织农村村民自治,以及技民自治最终以法律的形式确定下来,村民自治的发展正式进入制度化运作阶段,即进入了强制性制度变迁阶段。正是由于国家介入农村村民自治的制度供给,中国农村村民自治才在80年代末和90年代逐步发展起来。不过,在国家介入村民自治的制度供给的过程中,广大农民也在不断的进行制度供给的创新。因此,中国农村基层民主制度的供给过程是农村农民的主动性制度创新与国家强制性制度供给相结合的过程。二、中国农村民主制度发展的前景路径依赖问题中国农村村民自治,起源于农民的自发创造,经国家认可后又由国家进行推广。但是,对于农村村民自治,一直存在各种各样的疑虑甚至反对。有些人担心实行村民自治不利于国家政策的贯彻执行,会削弱党在农村的作用,为家族和宗族势力在农村的复活提供机会。更多的人怀疑民主政治在农村生根、发展的可能性,怀疑农民的自治能力尤其是进行民主实践的能力,认为农民的文化素质低、观念陈旧,因而不能有效地运用民主权利。从政治发展的角度来说,以上的疑虑和反对意见实际上涉及到一个非常关键的问题中国的民主发展进程应该从何处开始,是应该从农村开始还是应该从城市开始,或者应在城市和农村同时推进。另外一个与此相关的问题是中国的民主政治的发展应选择渐进之路,还是一步到位的激进之路在此,我们引人道格拉斯C诺斯关于制度变迁的路径依赖的理论来对这个问题进行分析。1990年,诺斯在其规度、制度变迁与经济绩效一书中提出了制度变迁的路径依赖(pathdependence)问题,并认为路径依赖是对长期经济变化作分析性解释的关键。1995年3月,诺斯在北京大学中国经济研究中心的讲演(制度变迁理论纲要卜文中,他又将路径依赖概括为今天的选择受历史因素的影响①。从诺斯的分析来看,制度变迁的路径依赖是指由于制度变迁的过程中存在一种报酬递增和自我强化的机制,所以制度变迁的初始选择构成了制度变迁的初始制度条件,在初始制度条件的报酬递增和自我强化机制的作用下,制度变迁一旦走上了某一路径就会沿着既定的路线不断地获得自我强化。沿着既定的制度变迁路径自我强化的结果,经济与政治制度的变迁可能进入良性循环,也可能沿着原有的错误路径下滑,被销定(lockin)在某种无效率的状态中。制度变迁的路径一旦被锁定,要重新扭转就非常困难。此时往往必须借助外部力量或政权的力量,才能将制度变迁从锁定状态中解救出来②。显然,初始制度条件与规模报酬递增是理解路径依赖理论的关键。初始制度形式的选择决定了制度变迁以后可能选择的路径,制度的报酬递增则是制度进行自我强化的基础。正如诺斯指出的有两种力量规范着制度变迁的路线一种是报酬递增,另一种是由显著的交易费用引致的不完全市场简言之,一种制度矩阵的相互依赖的构造会产生巨大的报酬递增。在存在报酬递增时,制度是重要的,它确立了经济的长期路线。现在我们用路径依赖理论来分析中国的民主制度发展。古代中国社会长期被锁定在一种中国式专制主义的政治制度中,要进行民主制度的建设必须借助于政权之外的力量或国家的政治力量。1949年以来,虽然国家确立了建立社会主义民主的目标,但是,中国的社会主义民主建设进程一直充满坎坷/关键就在于,未能真正找到一个既能为社会认同且符合民主的真义,又能获得国家支持的民主制度建设的初始形式。因为,从国家的角度出发,当国家或政府作为制度供给的主体或最后裁决者时,国家显然不会供给或认可那种不能使其政治收益最大化的民主制度的初始形式。现在的问题是,村民自治是不是一个能使中国的民主制度变迁进入良性循环路径的初始形式从村民自治出发中国的民主制度变迁会向何处发展,走向何处我们认为,选择村民自治作为中国民主政治发展的初始形式为中国民主制度的发展提供了一个非常良好的初始形式。因为,首先,虽然村民自治发展到现在仍然存在着很多不足,但是它基本上可以视为中国现代史上第一次真正的民主实践。正如有的研究者指出的那样,在村民自治的选举中,农民第一次有权直接参与从提名候选人到最终选出村干部的全部过程,在绝大多数省市制定的实施村民自治的法规中,都规定村党支部和上级政府不再拥有提名和确定候选人的权力农民还进行一厂制度创新,发明了海选等方式来确定候选人,从而避免了在此过程中可能出现的外来干预许多地方还采取了秘密投票等方式以提高选举的质量。总之,在民主选举方面,从建立选举组织和机构、进行选举动员和选民登记,到确定选举方式、产生候选人,以至最后进行投票选举,村民自治都具备了萌芽中的现代民主制度的一些主要特征,在民主决策、民主管理、民主监督等方面村民自治也进行了许多有益的尝试,并取得了一些成果。其次,正如诺斯指出的,制度的报酬递增将规范制,度变迁的路径。各种制度都会有报酬递增的性质,都会形成一些该制度下的受益群体或阶层。这些受益群体或阶层进而就会成为该制度的强大的支持群体,这些受益群体将会使该制度不断地获得自我强化,在该制度的框架内不断地进行制度创新进而形成一个非常复杂的互相支持的制度结构或矩阵。这些受益群体也会致力于学习各种有关该制度的制度知识,不断地降低该制度运行的制度成本,提高该制度的运行效率。在这一过程中,制度的规模报酬的总量和受益群体规模的大小都是极其关键的。一个规模报酬总量大、受益群体规模也大的初始制度选择,其所能获得支持将是十分巨大的,也就能不断地获得自我强化的机会与资源支持。从制度的报酬递增的角度来看,选择村民自治作为中国民主政治发展的初始制度条件无疑能形成一个范围非常广大的该制度的受益群体,进而为民主制度的规模报酬递增效应的发挥创造一个坚实的基础。这主要是因为农民在中国人口中占有绝大多数的比例,随着村民自治制度的推广和不断规范化,从这一制度中受益的农民人数也在不断增加,村民自治制度的规模报酬总量也在不断增加,农民对于村民自治的参与积极性也越来越大。一旦占中国人口大多数的农民阶层都成为民主制度的直接受益者,那么,以村民自治为基础的中国农村基层民主制度将会形成一个规模极其庞大的农民受益群体,农村基层民主制度的报酬递增机制就会使得农村基层民主制度不断得到强化,沿着既定的民主的路径演进。根据民政部的统计,村民对于村委会的选举的参与率都比较高,各地农村的投票率一般都在85%以上,村民自治发展较好的地方投票率则高达90%以上。如福建省在1989年。1991年和1994年的换届选举中,村民的参选率分别为幻%、97.3%和97.9%o。而村民之所以积极参加村委会的选举,是因为在现有的村民自治的制度框架内,村民委员会处于

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