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政治其它相关论文-中国地方政府创新研究中的若干方法论问题.doc

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政治其它相关论文-中国地方政府创新研究中的若干方法论问题.doc

政治其它相关论文中国地方政府创新研究中的若干方法论问题摘要应该从科学发展观和构建社会主义和谐社会的角度理解服务型政府的内涵和使用服务型政府这一概念。服务型政府的建设主要是为了保障经济社会的全面协调可持续发展以及实现社会的公平正义。中国地方政府创新的价值选择受社会主义政府制度的性质、国家建设和社会发展的主题以及中国经济社会发展不平衡的刚性制约。在中国公民社会逐渐成熟的过程中,政府必须承担起对最广大的人民群众的监护和救济的责任。以经济建设为中心的政府,政府的有效性非常重要。通过制度建构实现社会的公平正义,应该强化政府的价值再分配职能。中国区域发展的不平衡,使不同发展阶段的政府性质和职能可以同时存在于各地方政府创新的过程之中。关键词地方政府创新服务型政府价值选择一、服务型政府概念的多维解读服务型政府的概念,经学界提出并被党和政府接受,目前已形成广泛的共识,它将成为未来中国地方政府创新的指导性概念,中国地方政府创新将围绕建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能展开。对这样一个重要的具有指导性的核心概念,我们的地方政府研究首先要把它的含义搞清楚,并明确在什么意义上使用这一概念。目前学界一种意见是把这一概念的提出和实践,看作是我国社会管理体制的一场革命1,是政府与公民关系的根本性改变,即由原来的政府本位和政府意志在公共管理中居于决定性地位向服务型政府下的公民本位和公民意志在公共管理中居于决定性地位转变,或者说从为民作主向由民作主的转变2。有的学者把服务型政府看作是人类政府形态进与后工业社会相对应的一个新的发展阶段。农业社会对应的是统治型政府,工业社会对应的是管理型政府,而后工业社会对应的是服务型政府。这种服务型政府是对管理型政府的形式公共性3的克服,是一种既有形式公共性也同时拥有实质公共性的政府形态。管理主义的终结和服务型政府的兴起将是人类历史上的一场更为深刻的社会变革。4该学者甚至主张,在服务型政府建设的问题上,需要一场声势浩大的启蒙运动为其开辟道路。5把服务型政府作为独特的政府形态或管理模式的学者一般认为,服务性政府作为政府管理的一种模式,包括民主政府、法治政府、透明政府、有限政府、高效政府、责任政府等内涵和特征。6把服务型政府的建设看作是人类政府管理形态的一个革命,这个立意比较高远,把社会主义的为人民服务的理念和政府建设有机的统一起来,为我国的政府建设提供了一个很好的发展目标模式。尤其是把以公民为本位和以公民意志为依归的政府管理称之为服务型政府是一个具有创新性的概念。这一概念充分借鉴了现代西方新公共服务理论的成果,不仅是对管理主义政府模式的超越,也是对政府职能认识的一个拓展,从传统的统治职能和管理职能两分法,发展为以管理主体地位来划分的三分法,对行政学理论的发展具有重要的开拓意义。但作为政府发展的一种理论模型,它对于中国地方政府创新的实践意义,有待继续评估。以公民本位替代政府本位,使政府管理服务于公民意志,这是一种政治理想。这一理想不仅要超越以企业家精神改造政府的管理主义,而且也要超越向宪政主义回归的新公共服务理念。具有这种政治理想的政府,不仅已经培育起现代政府需要的基本价值,而且具有有序法治的公民社会基础,公民的参政权利和自由不仅能够得到保障而且是一种生活的现实需求。从一般的常识出发,我国政府和公民社会还远远没有达到这样的发展程度。现代服务是一个新价值,但政府的服务是否就比政府的统治和管理更重要,就处于社会主义初级阶段的中国而言,目前尚不能得出这个结论。在以经济建设为中心的现代化过程中,政府的统治职能有弱化的趋势,正是这种弱化,使社会主义民主政治的群众基础削弱了,人民政府需要加强的正是代表阶级利益的社会再分配职能。政府的管理职能虽然强化了,但这种强化还存在若干职能不到位,公有经济的保值增值,公共事业的公共利益最大化的实现,社会保障体系和应急机制的建立和健全,政府应负担的社会责任还远远不能满足社会发展的现实需要。对于现实的中国政府而言,不仅管理主义的政府改革经验没有过时,包括阶级统治需要的管理主体的建设仍需要加强而不是弱化,宪政主义的公民权利更需要得到保障和尊重。中国公民社会发育尚不成熟,缺乏现代社会的自治、民主和法治传统,政府对社会的管理责任和任务还相当繁重。一个无序和低效的社会建不成社会主义的现代化。政府的服务职能虽需要强化,但决不是说我们已经进入到了这样一个发展阶段,公民可以通过政治参与实现政府管理行为的权利意志。正如温家宝总理所说,我国正处在并将长期处在社会主义初级阶段。初级阶段就是不发达的阶段。这个不发达首先当然是指生产力的不发达。因此,我们一定要毫不动摇地坚持以经济建设为中心,大力发展生产力。但讲初级阶段,不光要讲生产力的不发达,还要讲社会主义制度的不够完善和不够成熟。巩固和发展社会主义,必须认识和把握好两大任务一是解放和发展生产力,极大地增加全社会的物质财富一是逐步实现社会公平与正义,极大地激发全社会的创造活力和促进社会和谐7。发展生产力和进行制度建构,都需要政府的强有力的主导和推动。中国社会尚未发展到以权利来构建政府管理模式的发展阶段。服务型政府概念的提出,更多的是从经济学的视角和经济社会发展的需要。经济学家提出的服务型政府的概念是公共服务型政府。所谓公共服务型政府,从经济层面上说,政府存在是为了纠正市场失灵,主要为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务,制定公平的规则,加强监管,确保市场竞争的有效性,确保市场在资源配置中的基础性作用。政府不应该直接作为微观经济主体参与市场竞争或者依靠垄断特权与民争利从政治层面上说,政府的权力是人民赋予的,政府要确保为社会各阶层,包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度环境,全心全意为人民服务,实现有效的治理而不是统治从社会层面上说,政府要从社会长远发展出发,提供稳定的就业、义务教育和社会保障,调节贫富差距,打击违法犯罪等,确保社会健康发展8。这样理解的公共服务型政府,实质是把经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等项政府职能统统用公共服务型政府涵盖。这是从目前经济和社会发展对政府职能提出新要求的角度对政府职能重点转移作出的新概括。建设社会主义市场经济需要法律制度和人权保障,所以建设法治政府成为继改革开放初的精简机构、建立独立高效的政府管理体制到实行政企分开后的一个重要的发展目标。经济建设的法制需求迫切需要法治政府的建设,同样,当中国经济持续发展几十年后,社会的公平矛盾,经济的可持续发展矛盾凸显出来,在继续做好经济调节和市场监管职能的同时,强化社会管理和公共服务职能成为我国政府工作的又一重心。这是经济和社会的全面发展以及人权保障对政府职能提出的新需求。所以经济学家提出的从经济建设型政府转变为公共服务型政府9,是政府职能主动地适应市场经济和社会均衡发展需要做出的又一次重大转型。还有的学者提供了在善政追求下的服务政府的角色定位。认为服务政府的基本意义是,增进和维护公民的公共利益成为政府管理的主要职能,政府主要通过对公民的服务而不是管制来维护自己的执政地位10。对服务职能的强化主要体现在三个方面第一,政府要积极提供更多的社会公共品,特别是在环境保护、生态平衡、义务教育、基础交通、公共安全、社会福利等方面,政府要通过提供更多的社会服务,来增进公共利益。第二,政府要日益放松对社会经济事务和公民私人事务的管制,更多地让公民和社会民间组织进行自我管理。第三,即使在政府必须履行管理责任的地方,政府也应当有服务意识和平等意识,而不是居高临下的家长式管理。11把善政作为理想的政治管理模式,把服务政府作为善政应当具备的要素之一,这样来理解服务政府,比经济学家提倡的公共服务型政府又缩小了它的内涵和适用范围。中国地方政府创新研究是一项政治学和行政学研究,虽然第一种服务型政府的理论模型符合学科视角,无论官民关系还是政府类型的进能够满足地方政府创新研究的方法论需要,但这种理论模型过于理想,中国地方政府创新的实践需要尚难于达到这种模式标准的高度。经济学家的公共服务型政府虽然符合中国经济和社会发展的实践需要,但这种纯经济学的方法论视角,不能满足政治学和行政学对于地方政府创新研究的方法论需要。服务政府的提出,把强化社会管理和公共服务作为建设良好政府善政的目标之一,比较符合中国地方创新研究的定位,但我们理解的服务型政府,与服务政府在含义上有差别。我们认为,应该从科学发展观和构建社会主义和谐社会的角度理解服务型政府的内涵和使用服务型政府这一概念。服务型政府的建设主要是为了保障经济社会的全面协调可持续发展以及实现社会的公平正义。建设服务型政府的目的,为了解决改革开放以来因片面追求经济的快速增长造成的城乡之间、区域之间、经济社会之间、人与资源环境之间、国内发展和对外开放之间发展的不平衡,避免任由市场自发调节和发展造成的资源的垄断、资源配置不合理、经济的外部性以及分配的不公平等问题,使我们的国家在新农村建设、区域协调发展、就业、教育、卫生、文化发展和环境保护等方面,得到全面均衡的发展。所以,服务型政府保障的主要是公民的经济和社会权利,而重点不是公民的政治参与权。在政府的作用和公民权利的关系上将长期追求共和精神,政府的作用不但不能削弱,而且还要强化,不过强化的重点是社会管理和公共服务。公民社会的培育和作用也要不断加强,但要从维护社会稳定出发,创新社会管理体制,形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局12,而不是形成像西方发达国家社会和政府二元分立的社会结构,要把民主参与的不断扩大和政府的法治效能统一起来。我们的地方政府创新研究就要以这个服务型政府的概念内涵作指导,使我们的地方政府研究符合党和政府的方针政策,符合地方政府创新的实际需要。二、政府创新的价值不是抽象的江泽民在十六大报告中指出创新是一个民族的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力,也是一个政党永存生机的源泉。13中国学者也往往从正面解读政府创新的含义政府创新,就是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革。14这样来解读政府创新,政府创新本身就是一种价值,政府创新满足的是政府改革和发展的一种现实需求,政府创新不存在一个正当性的问题,政府创新都有正当性。但有的学者认为政府创新首先作为一种理论形态的出现,是美国政府行政改革的产物,是对20世纪80年代以来美国州和地方政府改革实践的理论概括和总结。15并提出政府创新就是探索政府行政的新方法、新模式以适应新环境的变化和新现实的挑战。16把政府创新理解为一种政府行政方法和模式的探索,这就存在一个价值选择和价值判断的问题。政府创新的正当性并不能替代政府创新的价值选择的正当性。所谓政府创新的价值选择的正当性是指政府在创新过程中对满足政府创新需要的政府性质和功能的正确选择。现在国内学者普遍认同政府创新的这样一些理念一个良好的政府(善政),应当具备以下要素民主、法治、责任、服务、质量、效益、专业、透明和廉洁。17基于这些基本价值,我国政府创新的主要趋势可以概括为从管制政府走向服务政府,从全能政府走向有限政府,从人治走向法治,从集权走向分权,从统治走向治理。18这样的立论,实质是对中国政府创新的价值问题作出了一种选择和判断。能不能说有了这样的价值判断,中国地方政府创新的价值问题就得到解决了呢不能。从一般的经验来说,不同国体的政治社会制度对政府的性质规范是不同的,不同社会经济发展阶段对政府功能提出的要求也是不同的。也就是说,政府创新价值选择的正当性受不同的社会政治制度和社会发展主题的制约,不能脱离一国政治制度的框架和社会发展主题抽象地谈论政府创新的价值问题。中国地方政府创新的价值选择受以下三个方面的刚性制约社会主义政府制度的性质,国家建设和社会发展的主题以及中国经济社会发展的不平衡。中国政府制度有其自身的独特性质、功能和意识形态约束。如政府在政治体制中的定位,不是立法、行政和司法三权分立中的独立的一权,不直接对选民负责,而是人民代表大会制度的组成部分,接受中国共产党的领导,从人民代表大会中产生,对其负责、报告工作,受其监督。政府的产生不是通过选民授权的方式,而是把党的领导、人民当家作主和依法办事有机的统一起来,即实行党管干部原则,实行差额选举、民意参与和注重程序相结合。政府的行政过程既有党组的领导,又要广泛动员和依靠社会力量既要民主科学决策,又要依法行政,使行政法规、规章和政策法令及实施体现最广大人民的意愿,代表人民的根本利益。政府过程民主是中国行政的一大特色。政府评价不仅要有科学的绩效评估指标体系,还要努力探讨把政府内部考核与公众评议、专家评价相结合。19政府自身建设,这是社会主义的人民政府对它的公职人员的独特要求,不仅要履行职业道德和遵守法制,还要培养全心全意为人民服务的品格和风范,不仅不能追求个人利益最大化,还要讲奉献精神,要按照高于普通民众的道德水准约束自己。中国政府的公务员要做公共人,人民的公仆,而不能做经济人,做贪官和人民的老爷。尤为重要的是,在市场经济条件下,人民政府作为国家的公权力必须服务于最广大的人民而不能沦为资本和社会强势集团手中的工具,这是人民民主的社会主义制度对政府权力的性质设立的最低底线。在中国公民社会逐渐成熟的过程中,政府必须承担起对最广大的人民群众的监护和救济的责任。这种责任就向家长对待尚未成年的孩子那样,要关心他们的疾苦、忧患,要体谅他们成长中的艰辛和蒙昧,要尽可能的帮助他们自立,摆脱困难,适应复杂竞争的社会。处于社会主义初级阶段的人民政府,它的职能不仅要有市场经济国家政府所共有的职能,如经济调节、市场监管、社会管理和公共服务20,还要承担一些特殊的社会职能,如培育市场主体,培育公民社会,完善市场秩序,优化国有企业的管理,保证国有资产的保值增值,实现国有事业的公共利益最大化,三农的保护和救济,避免贫富分化和地区差别的扩大,扶贫脱贫,控制人口增长,保证就业和建立稳定持久的社会保障制度等等。21中国的政府创新,就要承担起上述沉甸甸的社会责任,以保持和体现中国社会主义政府制度的特点和优势。国家建设和社会发展的主题对政府创新的规制是显性的。尽管目前学术界对国家建设和社会发展主题的认识有不同意见,有的学者提出第二次转型的问题,从经济建设为中心到制度建设为中心。22但党的十六届六中全会作出的中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定,已经选择了一条经济、政治和社会协调发展之路,坚持以经济建设为中心,更加注重全面协调发展,更加注重发展社会事业。23也就是一方面继续解放和发展生产力,一方面要通过制度构建实现社会的公平正义。所以地方政府的创新,要围绕这两大核心任务展开。一切有利于这两大任务的地方政府创新,都是我们应该选择的地方政府创新。一般说来,以经济建设为中心的政府,政府的有效性非常重要。人类近现代经济和社会发展的经验证明,一个能够给社会带来稳定和经济快速发展的政府,不一定必须具有民主和宪政主义的性质。最能说明问题的是拉美和东亚地区。巴西经济增长最快的时期是在1967年1974年间,连续8年增长率高达10以上,被称为巴西奇迹。这个奇迹是由军人和文职官僚组成的所谓威权主义政府创造的。韩国创造的所谓江汉奇迹主要是在朴正熙和金斗焕军人掌权的第三、四、五共和国时期打下的基础。其他如智利的皮诺切特(19731990)、印尼的苏哈托(19661998),在他们的统治下,经济都取得不错的成绩。欧洲国家如西班牙弗朗哥统治时期(19281968)和葡萄牙萨拉查统治时期(19391975)

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