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政治其它相关论文-中国:由城乡分割走向城乡协调发展.doc

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政治其它相关论文-中国:由城乡分割走向城乡协调发展.doc

政治其它相关论文中国由城乡分割走向城乡协调发展在传统计划经济体制下,中国工农业产品不能平等交易,城乡之间要素不能自由流动,城镇居民与农民权利和发展机会不平等,加剧了城乡结构的失衡,使城乡关系遭到了严重扭曲。改革开放以来,随着市场机制的引入,城乡联系显著增强,但城乡分割的二元结构体制尚未从根本上改变,城乡差距仍过分悬殊。目前,中国已进入了工业化的中期阶段,国民经济的主导产业由农业转变为非农产业,国民经济增长的动力主要来自于非农产业。未来二十年,如果发展战略和政策选择得当,工业化和城镇化的快速发展将为解决中国三农问题提供难得的机遇如果继续将农民排斥在工业化和城镇化进程之外,中国经济的结构性矛盾将更加突出化和尖锐化,也使解决三农问题的难度陡然增大。工业化中期阶段将是由城乡分割走向城乡协调发展的关键阶段。必须调整经济发展战略,调整国民经济分配格局,调整城乡就业结构,提升城镇化水平,深化经济和社会管理体制改革,在改变城乡二元结构,实现农业与工业平等发展,赋予城乡居民平等的就业权、教育权和发展权,建立平等和谐的城乡关系方面取得重大突破。一、中国城乡关系的历史演变(一)改革开放前城乡关系的主要特点从1950年代初开始,国家为推进工业化,建立了全面控制经济生活的计划经济体制,将城市和农村分割为两个失去市场联系的部门。城市以工业活动为主,城市就业和生活几乎全由国家统一控制了起来。农民则从事农业生产,必须承担国家规定的各项生产任务。改革开放前,中国城乡关系呈现出以下三个特征1、工农产品不能平等交易。新中国成立后,由于工业没有基础,推进国家工业化需要大量资本积累。为了保证以廉价的方式获得农业剩余,国家对粮食和棉花等大宗农产品实行统购统销政策,自由市场交易被严格限制1958年在农村建立了人民公社体制。统购统销和人民公社体制实现了国家对农民和农业剩余的全面控制。在这种体制下,国家通过工农产品的不等价交换,从农业部门取得了巨额的资金。改革开放前20多年,国家以工农产品价格剪刀差形式从农业中提取的经济剩余估计在6000亿元-8000亿元之间。2、城乡之间劳动力不能自由流动。建国初期,农民享充分的自由迁居城市的权利。1950-1957年城市人口增加总量中迁移增长占到了60.8%,1957-1960年更是占到了90%。从1950年代后期开始,中国逐渐形成了极为严格的户籍管理制度,限制农村人口流入城市,把城乡间人口的迁徙直接纳入国家计划的直接控制之下。改革开放前的近三十年中,中国农业劳动向制造业及相关部门的转移是相当微弱的,越来越多的劳动力只能继续滞留在农业部门。从1960年代至1970年代后期,中国的城市化进程完全处于停滞甚至倒退状态。3、城镇居民与农民权利和发展机会不能平等。在城乡分割的户籍制度下,国家明确将居民区分为农业户口和非农业户口两种不同户籍,人为地将城乡居民分割为两个在发展机会和社会地位方面不平等的社会集团。改革开放前,中国依靠计划经济体制下较强的资源动员能力所积累的巨额资金,推进了国家工业化的高速发展,建立了较为完整的现代工业体系。但计划体制和工业化政策强化了中国经济和社会的二元特性,使城市和农村在生产和生活水平上表现出极大的差异。国家工业化运动的快速推进并没有将中国带入现代化国家的行列,相反,由于过度剥夺农业,实行城乡隔离,城乡之间缺乏正常的市场联系,造成了工农业发展严重失调和城乡发展的严重失衡,工业化完全没有惠及农民。以恩格尔系数衡量,农民处于绝对贫困状态。由于农业生产效率长期低下,致使农业部门为工业化提供的资本积累开始枯竭。农民收入水平低,农民购买力严重不足,也从需求上制约了中国工业的发展。(二)改革开放以来城乡关系的主要变化以1978年十一届三中全会的召开为标志,中国农村进入了改革开放的新时期。农村改革突破了人民公社制度,突破了统购统销的计划经济模式。农村改革不仅极大地解放和发展了农村生产力,带来了农村经济和社会的历史性巨变,而且为工业和其他部门的发展,为此后进行全面的经济体制改革,打下了良好的基础。改革开放以来,随着市场机制的引入,中国城乡联系显著增强,城乡关系的变化特征主要有1、工农业产品交换市场化程度的提高,极大地推动了城乡关系的合理化进程。1980年代中期以来,国家取消了实行长达30年之久的农产品统购派购制度,越来越多的农产品实现了由市场定价,计划经济体制下形成的极不合理的工农产品价格关系得到逐步调整。2、乡镇企业异军突起,城乡经济相互作用日趋紧密。乡镇企业已成为中国农村经济的主体力量和国民经济的一大支柱,成为增加社会有效供给、增强综合国力的有生力量,成为20多年来中国经济增长最重要的推动力量。3、农业剩余劳动力向城镇的大量转移,密切了城乡联系,对城乡隔离体制造成了巨大冲击。在城乡关系的转变中,农业劳动力转移具有决定性的意义。经过20年多年的时间,中国已有近2亿农村劳动力通过不同方式解决了在非农产业和城镇就业的问题。4、小城镇的大量涌现和迅速发展,弱化了城乡隔离的格局,奠定了城市化发展的基础。截至2002年底,中国有建制镇20600个,常住人口2.75亿,分别占全国人口的22%,农村人口的32%。二、中国城乡差距的现状虽然改革以来中国城乡关系逐步改善,但目前中国城乡差距仍过分悬殊,城乡发展失衡问题仍十分突出。(一)城乡居民收入差距在波动中重新扩大1957年城镇居民生活费收入是农村居民平均收入的3.23倍,到1964年下降到了2.22倍。农村率先改革,使农民率先获益。1978-19镇居民人均可支配收入为7703元,农民人均纯收入仅为2475.6元,城乡收入差距进一步扩大为3.111。城市居民的人均可支配收入与农村居民的人均纯收入的比率,不能真实地反映城乡之间的实际收入或者实际福利水平上的差别。据粗略测算,若只考虑货币收入,2002年城乡居民收入差距为41。若考虑城市居民的各种福利性补贴,城乡居民实际收入差距将进一步拉大到5-61。(二)农村居民内部收入差距也呈扩大趋势1978年城市和农村居民基尼系数分别为0.22和0.17,说明当时中国城乡内部居民收入分配基本上是平均主义分配。2002年这一数据分别扩大为0.36和0.32,城乡内部收入差距呈扩大趋势,且收入增速随收入水平呈阶梯式增长,呈现典型的富者愈富,穷者愈穷特征。如2000年,城镇居民收入高低倍数(10%或20%最高收入户与10%或20%最低收入户的平均收入之比)为5.02倍,而1988年只有3.09倍农村居民收入同期高低倍数分别是6.5倍和4.8倍,农村居民之间的收入差距比城镇还要大。(三)城乡社会发展差距悬殊一是在教育方面。据第五次全国人口普查统计,农村人口中初中及以上文化程度的占39.1%,远低于城市人口占65.4%的水平。农村人口主要由受过初中和小学教育的群体构成,城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群体构成,这无疑是中国城乡之间最大的不平等。二是在医疗方面。目前,广大农民缺乏基本医疗保障,基本上处于自费医疗的状态。2000年城市个人支付的医疗费用占总医疗费用的60%,而农民个人支付的医疗费用则达到90%。1990~2000年,占中国总人口60%~70%的农村人口,只消耗了32%~33%的卫生总费用。2000年,农民人均卫生总费用为188.6元,城市居民人均卫生总费用为710.2元,前者仅为后者的1/4。三是在社会保障方面。按享受社会保障的从业人员计算,农村的社会保障覆盖率只有3%,城乡社会保障覆盖率的比例为221,城乡人均社会保障费的比例为241。在养老保障方面,虽然已有近6000万农民投保,但效果很差。在扶贫救助方面,据民政部统计,2002年,农村仅有404万人得到了最低生活保障,占应保人数的25%,城镇享受最低生活保障人数达到了2054万人,基本实现了应保尽保。三、造成城乡差距过大的主要因素中国城乡差距这样悬殊,是国民经济发展长期积累的结构性和体制性矛盾的集中体现。造成中国城乡差距过大的因素主要有(一)国家财政支农资金投入总量不足,农民直接收益的资金投入比重很低财政支农投入是国家对农业支持和保护的重要方面。与中国农业的重要地位和发展要求相比,政府财政对农业的支持仍是低水平的,财政支农资金还缺乏一个稳定的增长机制。1、政府财政支农资金投入总量不足。如果按WTO协议计算口径,1996~2000年,中国财政对农业支持总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元,分别占当年农业总产值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。按照相同的口径,发达国家的支持水平约为30%~50%,巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10%~20%。在WTO规则允许的12种绿箱政策措施中,中国使用了6种(政府的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区发展援助)。黄箱支出在1996年~1998年计算基期内年均297亿元,占农业总产值的1.23%,与谈判允许的8.5%(1740亿元)相比,中国黄箱政策的支持空间还有1443亿元。2、政府支农资金投入结构不合理。一是政府农业财政支出中用于人员供养及行政开支部分大体维持在60-70%,而用于建设性的支出比重不高。二是农业财政建设性资金中,直接用于农业基础设施比重较少,用于农业科研和推广应用的比重很低,而用于大中型带有社会性的水利建设比重较大。三是在政府农业投入中,直接用于流通环节的补贴过高,而直接用于生产的资金很少。四是政府农业财政资金的投入主要以间接支持为主,农民直接得到实惠的资金投入比重很低。以2000年的政府农业财政资金投入方式为例,直接补贴农民,与农民收入直接有关的资金投入仅为200亿元左右,约占10%左右与农民生产生活直接相关的资金投入460亿元左右,占整个资金投入的23%左右属于以间接方式支持农业、农民、农村的资金大约在1420亿元左右,包括对大型水利、生态、气象等基础设施的投入,农林水气等部门事业费的大部分,农产品流通补贴等,约占整个资金投入的67%左右。3、财政农业支出部门分割严重,有限的资金不能形成合力。目前,政府投资的农业项目实行按投资额度确定权限,审批手续繁杂、程序较多。项目审批制度化、公开化、科学化不够,存在一定的盲目性和随意性。财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指标,重资金分配、轻资金管理。农业项目的管理存在诸多漏洞,使得很多项目的实施效果较差。(二)土地征用制度对农民明显不公平1、征地范围过宽,存在滥用土地征用权的问题。现在的征地项目早已远远超出公共利益的需要,公共目的的土地征用与商业目的土地征用混杂在一起,存在对土地征用权的滥用。2、土地征用对农民的补偿过低,农民存在严重的利益损失。根据现行土地管理法,对农民的补偿总计为该耕地征地前三年平均产值的10-16倍,最多不超过30倍。按照这个标准,对农民以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万-3.5万元之间。现在国家每征一亩地,铁路、高速公路给农民的补偿一般是每亩5000~8000元。工商业用地对农民的补偿一般是每亩2~3万元,发达地区和城市郊区一般也就是每亩3~5万元。3、对失地农民的安置无法解决他们的后顾之忧和长远生计。各地上报国务院审批的建设用地项目中,90%以上的征地项目是给被征地农民发安置补助费,让他们自谋出路。1987-2001年全国非农建设占用的2395万亩耕地,按人均耕地不足0.7亩计算,至少有3400万农民因征地失去或减少了土地。按现在的经济发展进度,2000年至2030年的30年间占用耕地将达到5450万亩以上,失地和部分失地农民将超过7800万人。相当一部分失地农民,由于找不到工作或失去工作,成了种田无地,就业无岗,低保无份的三无阶层。4、以地生财,已成为地方政府增加财力,筹集城镇建设资金的重要途径,成为新时期以乡养城的一种新形式。在计划经济时代,国有土地长期实行无偿使用。1990年代初,国家改革了土地使用制度,对一些盈利性的用地项目实行国有土地有偿使用。各级政府可以通过出让国有土地,收取土地出让金。土地出让金作为财政预算外收入,专项用于城市基础设施建设和土地开发。1990和1991年,收取的土地出让金只有10.5亿元和11.3亿元。1992年由于出让规模扩大,土地出让金增加到525亿元。为调动地方征收土地出让金的积极性,从1994年开始至今,土地出让金不再上缴中央财政,全部留归地方财政。1998年以后,土地出让金大幅度增长,2002年达到2416.8亿元。2003年要突破3000亿元。我们调查的有些县、市,土地出让金收入已经占到财政收入的35%左右,有的高达一半以上。调查的这些县、市,财政用于城市基础设施建设的资金6070%来自出让土地的收入。为了加快城市发展,各级政府不约而同地把眼睛盯向土地,土地是第二财政等说法开始大行其道。

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