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政治其它相关论文-信访制度的缺陷与政治认同性流失.doc

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政治其它相关论文-信访制度的缺陷与政治认同性流失.doc

政治其它相关论文信访制度的缺陷与政治认同性流失摘要信访是中国特色的社会现象和时代术语,信访权也是中国特色的政治权利。现行信访制度的缺陷导致了政治认受性流失。保障当代中国农民的信访权,应该从宏观、中观和微观三个层面进行改革和创新。关键词农民问题信访权信访制度在中国,有一种特殊的社会现象,就是信访。关注当代中国农民,不能不关注中国农民的信访和信访权。作为中国共产党联系群众重要方式和制度安排的信访,是中国共产党在执政治国中创造的当代术语,指的是人民群众的来信来访。在更广泛的意义上,信访一词更多地被上访一词所取代,农民自己将向上级领导和部门反映情况和问题称之为上访,政府官员一般也将农民的信访活动称为农民上访,社会上也更多地习惯使用上访一词来概括民众的信访活动。在官方正式用语和学术理论研究中则较多地使用信访一词。本文的主要兴趣是从权利的视角来审视和分析当代中国农民的信访或上访。密尔在代议制政府这部名著中指出男子和妇女一样,需要政治权利不是为了可以进行统治,而是为了不致受到暴虐的统治。1尊重和保障农民的各项权利,不但无损于党的领导和现有的政治秩序,相反,有利于增强执政合法性,实现社会的公平、正义、和谐与可持续发展。一、信访权中国特色与宪法渊源信访是当代中国各级党政机关、人民团体和企事单位在处理人民来信来访工作的实践中逐步形成的新词汇。从广义上说,信访指的是古今中外的社会成员通过写信、访问等形式向社会组织及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动狭义的信访指的是我国人民群众通过写信、访问等形式向党和政府的各级领导机关、人民团体、企事业单位及其负责人反映个人或集体意愿(主要是反映情况,陈述意见,解决问题等)的社会政治交往活动。22005年5月1日实行的新修订的信访条例对于信访的定义是这样界定的,即信访是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。3这种对信访的定义显然是比较狭窄的。在现实生活中,信访人的诉求对象除了各级人民政府外,还有中国共产党各级组织以及人大、法院、检察院机关以及人民团体、企事业单位及其负责人。对于信访活动的类别,有的学者作了个人理解的划分。应星将1949年之后的信访活动划分为大众动员型信访、拨乱反正型信访以及改革开放以来安定团结型信访三种类型,认为信访在中国仍是一种较为有效的替代性的矛盾处理方式。4不过这种划分似乎过于宽泛,比如将改革开放以来的信访活动简单地界定为安定团结型信访就完全没有把握新时期信访的新特点和复杂性。周梅燕则将中国目前的信访活动划分为参与类信访、求决类信访、诉讼类信访三种类型。他认为,参与类信访主要是指对各级人大常委会、政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项求决类信访在目前各级政府机关受理的信访事项中所占比例最大,大到动拆迁、征地补偿、失业保障,小到社区小、电、煤的维修、邻里纠纷甚至家庭矛盾都会找政府信访,以求解决诉讼类信访是目前中国最为叹为观止的奇特信访类型,这种对已经终审生效的法院判决提出的没完没了的申诉状况,显示了中国司法权威及法院公信力存在的危机。5信访这一当代中国使用频率极高的词汇,既是中国特色的产物,也是中国特色的反映。信访之中国特色,其意蕴有二一是自古以来中国的德治、礼治和人治之治国方略,形成了官纳言于民、民诉言于官的沟通机制。一方面,开明的统治者乐于把采集民间的意见和不满作为其统治伦理的重要展示,另一方面,被统治者只有通过信访这种唯一合法的制度管道才能表达自己的意愿和诉求。尧置进善之旌,立木为表,使民书政之得失。舜置敢谏之鼓,使谏者击之以自闻舜还专设纳言官,听下言纳于上,受上言宣于下。6禹置鼓、钟、罄、铎、鞀以待四方之士,教寡人以道者击鼓,谕以义者击钟,告以事者振铎,语以忧者击罄,有狱讼者击鞀。7此后的历代统治者无不设置相应的制度平台以表达民意,这种制度平台,对于普通农民来说,常用的上访方式就是到县衙击鼓鸣冤、遇钦差大臣拦轿喊冤。一般来说,官员们对民众的这种上访方式并不阻挠,也不罗织罪名予以制止。信访之中国特色之意蕴二是与中国共产党的领导方式和执政方式密切相关。中国共产党是在苏俄具体指导下建立的列宁式政党,其领导方式和执政方式深受布尔什维克党的影响。十月革命胜利后,列宁认为处理人民来信是社会主义国家发挥群众的积极性、创造性、反对官僚主义、加强对执政党和国家机关实行监督的最有效的办法。为此,列宁亲自起草了关于苏维埃机关管理工作的规定草案,对处理人民群众的信访问题作了专门规定每个苏维埃机关,都要张贴关于接待群众来访的日期和时间的规定,不仅贴在屋里,而且贴在人人可以看到的大门外面。接待室必须设在可以自由出入、根本不需要什么出入证的地方。每个苏维埃机关都要有登记簿,把来访者的姓名、意见要点和问题性质最简要地记下来。星期日和假日也要规定接待时间。8列宁本人还亲自接待来访的工人和农民。据福齐也娃统计,列宁在被行刺前两个月当中,接待了171人(进行了125次接待),平均每天接待23人,每周接待1720人。9中国共产党以马克思列宁主义为指导思想,奉行群众观点和群众路线,并自豪地认为群众观点和群众路线是中国共产党对马克思列宁主义的创造性发展。刘少奇将群众观点概括为一切为了人民群众的观点,一切向人民负责的观点,相信群众自己解放自己的观点,向人民群众学习的观点,这一切,就是我们的群众观点。10毛泽东则把共产党的群众观点同马克思列宁主义的认识论结合起来,形成了中国共产党从群众中来,到群众中去的的群众路线。中国共产党在党章中明确把全心全意为人民服务作为自己的根本宗旨,并视密切联系群众为共产党最有效的工作法宝。当代中国的信访制度,体现了中国共产党的这种群众观点和群众路线,因而贯穿于中国共产党革命、建设和改革的理论和实践之中。中国共产党执政以后,很自然地把群众路线的领导方法和工作方法贯彻到治国理政之中。在当代中国,信访不仅是中国共产党密切联系群众的有效方式,同时也演变成了中国公民的一项宪法权利,形成了有中国特色的信访权。林喆认为信访权是公民以信访的方式向各级国家机关及其工作人员(主要是领导人)反映问题,提出要求和建议,进行申诉、控告和检举,促使有关部门处理或解决并给予答复的权利。从严格意义上讲,它是由建议、申诉、控告和检举的权利所延伸出的一种权利,它是对维权渠道堵塞的一种补救措施。112005年4月国务院新闻办公室发布的2004年中国人权事业的进展白皮书则指出国家重视通过信访渠道依法保障公民的批评、建议、申诉、控告和检举权利。12这实质上是说公民的信访权包括批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权,或者说中国公民通过信访这种中国式渠道来行使宪法赋予的批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权。除此之外,一个被普遍忽视的信访权是集会、游行、示威自由权和请愿权。这是因为在中国宪法规定的基本权利和自由被人为限制的制度环境中,农民只能通过信访这一合法的制度渠道来行使集会、游行、示威自由权和请愿权。在国际人权领域,并没有信访权的规定,因为个人的公民权利、政治权利以及经济、社会和文化权利可以通过多元化的正当渠道予以合法地表达和维护。所以从国际人权视角来看,信访权并不是一个严谨的概念和确切的权利。在中国,保障的信访权的意义在于保障公民通过信访这种方式来保障公民行使宪法规定的相应权利。在中国,一般来说,信访权的宪法渊源来自现行宪法第27条和第41条的规定。宪法第27条第2款规定一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。第41条规定中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。在笔者看来,信访权的宪法渊源还有宪法第35条,即中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。13既然信访权是中国公民特色的宪法权利,那就必然要求尊重和保障农民的信访权。根据我们的观察和理解,我们认为农民的信访权其实包括两层含义一是农民通过信访渠道行使宪法规定的各项权利的权利,这可称之为形式信访权。比如说农民因为农民负担、乱收费或遭遇基层干部的暴虐而上访,那么,上级信访部门如未能及时有效地接待和处理,实行推诿、拖延,这是对农民形式信访权的消极侵害如果有关部门对上访农民进行劫访乃至打击报复,这就是对农民形式信访权的积极侵害。二是农民通过信访渠道所行使的各项宪法规定的基本权利和自由,这可称之为实质信访权。实质信访权就是农民通过信访渠道行使的批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权以及集会游行示威自由权和请愿权。比如说农民因整体利益遭到损害后集体到乡镇政府和平集会,乡镇和上级政府以妨碍社会稳定为由动辄将之扣上群体闹事的帽子继而对之进行镇压,这就是侵害了农民实质信访权中的和平集会权。又比如农民因对某项农村政策的不满集体到上级政府信访部门请愿,而信访部门或相关部门以农民集体上访代表不超过五人为由进行干预或追究所谓的责任,这就是对农民实质信访权中的请愿权的限制和妨碍。当然,农民的形式信访权和实质信访权并不是严格区分互不相关,而是紧密相联的。本文所说的农民的信访权,指的就是农民的形式信访权和实质信访权。当代中国,农民形式信访权和实质信访权的行使和实现,与信访制度是紧密联系在一起的。二、信访制度的缺陷与政治认受性流失中国的信访制度是在中国共产党的领导下建立起来的。在革命战争时期,中国共产党就关注和重视群众的信访活动,并采取了一些解决群众信访问题的相应措施。14建国后,中国共产党开始正式建立信访制度。当年作为中国共产党最高领导人的毛泽东经常收到群众的来信,并作出批示。1951年5月16日,毛泽东在中央办公厅秘书室的一次工作报告上批示必须重视人民的通信,要给人民来信以恰当的处理,满足群众的正当要求,要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法,不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。如果人民来信很多,本人处理困难,应设立适当人数的专门机关或专门的人处理这些信件。如果来信不多,本人或秘书能够处理,则不要另设专人。15毛泽东的这个批示,成为新中国信访工作的指导思想。1951年6月7日,政务院根据毛泽东的批示,发出了关于处理人民来信和接见人民工作的决定。这个仅有六条内容的简要决定,成为建国后中国建立信访制度的第一个重要文献。众所周知,由于中国共产党长期奉行依靠领导批示、讲话和政策治国,导致中国的信访潮此起彼伏。据统计,1949年中央办公厅受理来信4457件,1950年和1951年分别达到26219件和346865件。161956年来京上访人数共42000人次,1957年1月份达6000人次,是1956年同期的300。来访者以复员军人最多,其次是农民,再次是被清洗、开除的职工和考不上学校的学生,另外还有一部分机关干部。17针对全国第一次信访高潮,1957年5月第一次全国信访工作会议讨论通过了中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作的暂行办法。改革开放前夕的1978年8月召开了第二次全国信访工作会议,之后又形成了一次信访高潮。据统计,1979年在北京的上访群众最多的时候一天达一万人,中央办公厅信访局和国务院办公厅信访局1979年共收到人民来信108万件。181982年5月第三次全国信访工作会议通过了党政机关信访工作暂行条例。20世纪90年代以来,沉重的农民负担以及其它损害农民权益的事件不断发生,引发了以农民上访为主的信访洪峰。1995年召开了第四次全国信访工作会议,10月28日国务院颁布信访条例,这部自1996年1月1日正式实行的我国第一部信访法规,使有中国特色的信访工作走上了法制化的轨道,但信访制度的这种所谓的法制化努力,并未有效化解新时期汹涌澎湃的信访潮。2000年全国县级以上三级党政机关受理的群众信访总量为1024万件(人)次,集体上访24.57万批次、564.8万人次,分别比1995年上升了1.13倍、2.8倍和2.6倍。19为此,2001年又召开了第五次全国信访工作会议。对于中国如此引人注目的信访活动和信访制度,学术理论界长期以来保持着沉默。近些年来,一些学者开始关注中国的信访活动和信访制度。在关注信访的学者中,赵树凯和于建嵘是少有的对农民的信访活动和国家信访制度进行实证研究的人。赵树凯称从1999年下半年开始对进京上访的农民进行专门调查,他分析过农民日报收到的196封农民上访信,反思信访体系存在先天不足,他分析认为目前的信访体系,虽然从外部看是群众监督,但从内部机制看还是权力机关的自身监督。202004年于建嵘主持的有关信访制度改革的调研课题,受到了朝野极大的关注,并引发了一场有关信访制度何去何从的争论。在于建嵘看来,信访的制度性缺陷主要有三个方面一是信访体制不顺,机构庞杂,缺乏整体系统性,导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集,在客观上造成了中央权威的流失。二是信访功能错位,责重权轻,人治色彩浓厚,消解了国家司法机关的权威,从体制上动摇了现代国家治理的基础。三是信访程序缺失,立案不规范,终结机制不完善,政治迫害和政治激进主义相伴而生,不断诱发较严重的冲突事件。21信访是中国宪法赋予公民的一项政治权利,信访制度是一项有中国特色的政治参与制度,设立信访制度的预期目标是促进执政党和政府与人民的联系,从而增强人民对执政党和政府的信任,巩固政治认受性。建国以来,信访曾经发挥过预期的作用。但是,根据笔者多年来对于农民信访活动的关注,特别是笔者通过对湖南省农民信访活动的调查表明,22信访制度客观上已经成了政治认受性流失的重要渠道。在一些地区,政治认受性的流失已经成为一个不可忽略的严重问题在上访农民这个有增大趋势的群体中,政治认受性的流失已经在孕育政治激进主义的情绪、思想、行动乃至组织,并在一些地区达到了危险的地步。政治认受性指的是公民对于政府或执政党的主动认可。认受不是简单的接受或服从,而是主动的承认和积极的支持。政治学家一般认为政治认受性有三个来源,一是工具性来源,即公民对于政府提供的良好服务回报以政治认可和支持二是情感性来源,即公民因为对于长期存在的政治传统和政治符号的感情认同而

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