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农民集中居住整理模式的探讨与思考.pdf

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农民集中居住整理模式的探讨与思考.pdf

江西农业学报2010,227192~195ActaA鲥cultumeJian铲i我国农民集中居住整理模式的探讨与思考孙晓中南京农业大学,江苏南京210095摘要农民集中居住是加快新农村建设、推进农村社会经济发展的重要工程。在实施这项工程的过程中,需要借助不同的整理模式。通过对全国目前存在的各类居民点整理模式进行汇总和归类,界定了其特点及适用范围,并进一步分析了我国各类村庄进行集中居住整理的可行性,最后列举了各种模式实际应用中存在的问题与方法建议。关键词农村居民点农民集中居住整理模式可行性中图分类号F328文献标识码A文章编号100l一858l20】00r70192一04农民集中居住是实现三集中战略的重要组成部分,是实现城乡建设用地增减挂钩的重要途径,是实现城市化进程、缩小城乡差距、实现共同富裕的必经之路,是一国经济发展、土地集约化利用的自然需要,是改善农民生活环境、提高农民生活水平的重要手段。党的十六届五中全会提出了建设我国社会主义新农村的宏伟蓝图,其目标和要求可以概括为生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。而建设社会主义新农村的关键就是要通过农村居民点整理,达到改善农民生活环境和生活条件的目的。在建没社会主义新农村的过程中,方式和方法一即各种居民点整理的模式是关键。如何正确定义各类整理模式的特点和使用范围,如何结合不同待整理居民点自身实际情况因地制宜、择机地应用各种整理模式,如何对所用整理模式进行灵活调整以避免死搬硬套的做法,以及如何使各种整理模式更具人性化、更具经济效益、更具环境效益,所有这些问题共同构成了研究集中居住整理模式的现实意义。1目前我国农民集中居住整理模式与特点分析目前我国学者关于模式的研究有很多,大多是根据地方自身特点进行的个案研究,提出的相关模式种类也很多,许多模式的叫法虽然不同但是本质核心却大同小异,关键是在应用模式时对症下药,避免张冠李戴,这就需要政策执行者真正了解进行整理的居民点的特点以及各种整理模式的特点,使得居民点整理的效益发挥到最大,以避免产生不必要的浪费和社会矛盾。居民点整理可以按照资金筹集方式以及组织方式的差异,分为政府主导模式、政府与市场结合模式、市场运作模式以及自主整理模式。另外还可以依据整理前后农村居民点的空间形态变化,划分为村庄内部整理、村庄归并、农民公寓社区化和迁村腾地模式,还有学者对城中村整理模式进行了单独研究。。1.1整体搬迁整理模式这种整理模式的主要特点是腾出的集约土地面积较大,能够有效改善农民的居住环境。但是该类型整理的工程量大,土地复垦难度较大,旧村复垦周期较长,需要成本较多【2J。类似提法的还有异地迁移型调控模式旧。、搬迁撤并型14J、迁移集聚模式。5等,该类模式主要适用于生产生活条件、发展条件较差,现有人口规模过小或位于矿产品储藏区、采空区等禁止建设区内以及受水利工程、地质灾害或其他自然灾害影响严重等类型的村庄,适合采用整村迁出,分散迁入的搬迁形式。但也有学者认为该种模式适合于集体经济实力强,农民富裕的村庄。因为这样的村庄才拥有重新选址,按照统一标准、统一规划,建设花园式村庄的实力引。1.2归村并点整理模式该模式主要适用于自然村比较多,居住分散的大行政村,按照规划将几个自然村归并到一起集中建设中心村,又称为中心村模式。该模式能有效节约土地资源,改善农村基础设施,但是整理过程中由于涉及多个村庄村民,村民意见分散,开展工作的难度较大,所以应特别注意民声口o。类似提法的还有自然村合并型调控模式p1、集中合并型H1等。1.3村庄内部挖潜整理模式又被称为拆旧建新整理模式旧。、中心村内调型调控模式3j、保留改善型H1、梳理改造模式5。、旧址新村模式∞1等,该模式主要适于村内空闲地较多的空心村。通过对旧村内部进行整理,减少废弃的宅基地和土地,能够有效增加耕地面积,提高土地的集约利用率。根据具体整理情况,分为两种形式一是整体拆旧建新。该模式主要是在原村庄附近规划建设新村,一般要求村集体经济实力较强二是滚动发展拆旧建新。该模式可以由村中心向外扩展建设,或者由外向内搬迁滚动建设。在具体操作过程中会存在施工难度收稿日期2010一0430基金项目国家大学生创新计划项目。作者简介孙晓中1988一,男,河北魏县人,主要从事三农问题研究。万方数据7期孙晓中我国农民集中居住整理模式的探讨与思考193大、整理周期长等问题。1.4城中村改造整理模式该模式主要集中在城市规划区内,所涉及的村庄大多处在城乡接合部或城市内部。该类整理能够有效改善市容市貌、提高人口素质、改善城区治安、增加就业岗位、增加建设用地指标。类似提法还有农村城镇化型调控模式∞1、规划调整型o、同化嬗变模式I、城市一体化模式_o等,即实现就地城市化,完成由农村向社区化、城市化的嬗变。1.5瓤村建设模式一些学者主张将由于工程建设或设立工业开发区需要,土地被征收征用,村庄被拆迁后由村集体与开发区联合起来建造的农民集中居住区单独划为一类。该类模式只是农村居民点整理的一个辅助模式,即只是在出现征地征用进行开发区设立时采用【。类似研究还有移民建小区型及土地开发驱动型一J。其中前者适用于大型工程建设、旅游开发区建设、生态保护区建设等征地搬迁的地区。后者适用于城镇近郊的工业开发区、农业综合开发区,政府征用或开发商征购大片土地进行整体开发。但本质上都与土地征收征用有关。1.6地方相关成功整理模式江苏省作为全国经济发展的龙头地区,在开展农民集中居住方面具有丰富的实践经验,产生了一批闻名全国的成功案例。例如以镇村主导、园区推动、村企共建、项目带动理念打造的丹阳新桥模式,以及顺应经济社会发展需要,通过公司方式运作,健全保障体系,推动农民居住向新型社区集中的界牌模式,还有如皋4321模式¨叫等。这些模式都是具有地方特色的,都是各地方政府进行农民集中居住的宝贵经验,其借鉴和推广价值巨大。但是在推广过程中切记要因地制宜,如界牌模式就只适合于经济发展到一定程度、政府具有较强实力、农民收入达到较高水平的乡镇,代表了未来农民集中区建设的一种发展方向,可作为经济强镇农民集中区建设的一种主要推进路径¨。2目前我国村落布局类型及不同类型居民点整理的可行性与模式分析2.1位于大中城市近郊或城市建成区内又被称为城中村的农村居民点这一类型的农村居民点往往有以下特征1村集体经济实力强,受城市经济辐射影响强烈2村人口凝聚力强,人口文化素质及受教育水平较高3人均耕地面积小4村民观念更新迅速,信息获取渠道密集5村民兼业化程度较高,年轻人多从事二、三产业,非农就业人口众多6可共享优越的市政基础设施,区位条件优良。笔者将此类村落统称为一类农村居民点。我认为此类农村居民点是目前进行居民点整理可行性最高的一类居民点,应从全国范围内优先开展实施整理,以达到最优的政策、经济以及社会效益。对其整理模式可以将其纳入城市城区规划,进行公寓化和社区化整理,整理后改变居民区人员的户籍,将其纳入城市管理体系,以消除城乡二元格局,提高城市的劳动力水平,同时应改变原有居住区土地的产权属性,允许其进行市场流转,发展城市经济。由于原村集体经济实力较强,村民住新房期望值较高,可实行一次性或逐步搬迁,或是在原村庄基础上建新村的整理模式,即所谓迁村并点或内部挖潜整理模式。由于此类村落周边环境的经济水平较高,资金运作模式宜采用政府主导型与市场主导型两种方式。政府主导型即组织实施的主体为地方政府,由政府出资建造安置社区或公寓,对村民进行安置。政府回收原宅基地并征为国有,进行土地储备或公开招、拍、挂。居民点建设资金可先由政府财政出资,这部分资金可以由原宅基地土地出让金及土地出让整理建设后的土地增值税等相关税费回收成本并进行收益,收益资金可以建立专门的地方政府居民点整理专用基金,为新农村建设提供资金保障。市场主导型是指地方政府通过制定规则、政策,编制规划,引入竞争机制等,面向社会招商引资,吸引房地产商等投资居民点建设项目,并相应承诺原有宅基地的土地开发使用经营权。政府主要起到监督、引导、协调的职能,不参与整理建设的具体过程。2.2位于或临近县级城镇区和发展较好的乡镇区的部分农村居民点此类居民点特征如下1经济发展速度快,人均GDP、产出率高2人口素质中等偏上,受教育水平一般3信息获取渠道单一4人均耕地面积大5农民兼业化程度高6农民房屋更新速度快,农村居民点规模不断外延。笔者将此类居民点统称为二类农村居民点。我认为此类农村居民点目前进行整理的可行性同样较高,但低于前者,应后于一类居民点开展实施整理。整理应以县市域村镇总体规划和土地利用总体规划为依据,并与建制镇和集镇的规划和建设融为一体,以建制镇和集镇为辐射点,带动该类居民点发展。首先应科学地划分居民点的类别,明确居民点之间的经济发展职能,然后有针对性的进行整理。在此基础上合理配置居民点规模,整齐规划,农民必须在划定的范围内按照规定户型进行建设,以达到集约利用土地,以达到保证集体经济与耕地保护协调统一的目的。整理模式同样可以是迁村并点或内部挖潜整理。对于此类居民点整理,我认为最重要的是要在乡镇经济发展的推动下,实现村庄产业和职能的分工和专业化,并积极参与城乡建设用地的增减挂钩政策。扬长避短地发展本村优势产业,但绝不能弱化农业生产。对于此类集中居住整理的资金筹措模式,可以分为三类1当农民收入不高,但当地村集体经济实力较强时,可以采用集体与个人共同投资的方法,解决资金缺口j而且此时乡镇政府也应该相应地支援村集体2对于村民人均万方数据194江西农业学报22卷收入较高且建新房的欲望强烈的村庄,应切实抓住农民弃旧建新的时机,充分动员村民参与农村居民点整理建设,实现新农村建设3对于某些具有特殊优势产业的村镇,如果区位条件好,可以采用市场运作模式,招商引资,投资人员获得原有土地的经营使用权,收益一部分用于居民点整理建设,一部分以每年固定数额交给原村集体,实现经济效益、土地集约利用和村容整洁的三赢。2.3受地形限制和传统耕作习惯影响。农民为便利耕种。散居而成的分布散乱、数量多、规模小的村庄此类村庄远离城镇,其特点1村落配套基础设施落后,交通较不发达2村落呈满天星式分布,空心村现象明显,废弃宅基地较多,村庄布局零乱3人均耕地面积较大,农民兼业化现象不明显,村民文化程度普遍不高,获取信息较为困难4传统乡土思想严重,整理动员工作困难较大5村庄经济发展水平不高。笔者将此类居民点统称为三类农村居民点。我认为此类居民点整理可行性不高,应逐步缓慢的展开,不可急于求成,由于我国整体经济实力有限,此类居民点整理开展过程将会十分漫长。此类居民点整理应采用中心村模式,由于资金来源有限和农民生活习俗的制约,应尽量减少不必要的拆迁并点,采取就近原则,在内部进行充分挖潜,优化村庄内部用地,改善村容村貌,制止村庄无限外延,将村中旧宅基地回收,完善道路、水、电、通信等基础设施,并鼓励利用旧宅基地和废弃坑塘建房。此类资金运作模式也同样较受限制,由于该类型整理收益性不高,可行性较高的筹措模式就是政府主导型,即国家出资进行村庄整理和退宅还耕,将其看作一项惠民工程。2.4位于自然环境条件恶劣的偏远农村居民点如处于洪涝灾害区、地震多发区、荒漠化侵蚀严重地带或工矿废弃地的乡村,从农村发展的长远角度出发,应由政府主导逐渐进行异地迁移,将村庄整体搬迁到经济条件好、发展空间大的农村居民点,或选择专门地区建设独立的新村,并对老宅基地进行复垦或开发为其他用途的土地。笔者将此类居民点统称为第四类农村居民点。此类居民点整理可行性最低,耗费成本也较大,应由政府主导开展整理工作。3针对模式研究中存在的问题提出相应的解决办法3.1缺乏对不同模式定义、特点及适用范围的专门研究一些整理模式的定义、特点等已经获得大部分学者的认同,因此笔者认为有必要将这些相对成熟的模式统一命名,并进行定义,将概念规范化,避免出现相同的模式却存在五花八门的名称,提高这一领域的研究效率。3.2~些模式的提出具有一定的创新性,但缺乏实际价值。过于纸上谈兵笔者通过文献阅读发现一些学者提出的模式看似十分新颖,但却过于理想化,在实际应用中缺乏可行性。因此笔者认为进行相关模式研究的时候,应建立一个农民集中居住整理模式案例资料库,并建议按照以下的研究思路或技术路线进行研究对将要进行整理地区进行实地调研和考察一对调研地区进行数据分析,从已有案例资料库中提取出可以应用的相类似的模式方法一结合当地具体情况进行模式创新和调整一得出最终结论。这样就可以充分避免研究与实际相脱离的情况,使得整理模式研究真正具有实际应用价值。3.3整理模式研究过于粗糙.缺乏对细节的把握和整理后续工作的关注目前我国学者提出的整理模式过于宏观,例如整体搬迁或是村内整理等,缺乏对具体整理过程中微观层面问题的提及,如整理过程建议分为几个步骤、几个阶段进行实施,最佳的实施方案是什么,规划的新农民集中居住区是否具有人性化特点,整理是否既满足经济效益又满足生态效益等,都具有非常重要的研究价值。另外对进行过整理的居民点,应该进行后续跟踪调查,以便发现整理过后农民生活上产生的问题,积累宝贵的经验,在今后的工作中有所借鉴。3.4整理模式只关注工程问题而较少关注民生问题整理过程中农民的住房过渡问题、工作问题、小孩的教育问题等,整理过程中出现的机会成本损失问题如何解决,整理对老年人、妇女、小孩这一类弱势群体产生了何种影响等,都应该值得研究整理模式的学者注意。模式是固定的,可人应该积极发挥主观能动性,因此模式的研究决不能脱离农民的切身利益,应充分考虑农民的福利问题,在模式应用中应提及有关住房拆迁的补偿建议、失地的补偿建议、失业的补偿建议,及针对农村弱势群体的特殊保障项目及措施的建议,把农民集中居住真正做成一项民生工程。3.5缺乏对整理模式综合效益评价方面的研究有些整理模式只注重单一方面的效益,而忽略了诸如社会、环境等方面的综合效益,或导致地方政府为展现自身GDP政绩的需要,盲目投入巨额资金进行大拆大建,造成了各方面巨大的损失。因此有必要增加对整理模式综合效益评价方面的研究,并与地方政府问责制挂钩,有效监督政策的落实。4结语农民集中居住在社会主义新农村建设中具有重要的现实意义。4.1发展国家经济。保证耕地数量一方面,鉴于我国目前正处于经济快速发展的时期,对土地资源的需求巨大,土地资源量相比其需求而言日益紧张。另一方面,越来越多的耕地遭到建设用地的挤占,1.2亿hm2耕地红线显得摇摇欲坠,照此情况发展下去我国将面临严重的粮食危机。根据我国目前土地利用结构,农村居民点用地在全国建设用地中占有相当大的比例。而且由于人均万方数据7期孙晓中我国农民集中居住整理模式的探讨与思考195农村居民点用地远远高于国家规定的标准,土地浪费现象十分严重,因此通过农民集中居住和居民点整理,可以有效地补充建设用地量,增加耕地面积,从而发展经济建设,保障粮食供应。4.2农民集中居住是一项长期、持久、浩大的民生工程在我国农民一直被看作是弱势群体,但其为国家经济发展建设贡献了巨大的力量。随着经济的快速发展,贫富差距越来越大,如何化解城乡二元结构的壁垒,加快我国城市化进程,实现农业现代化和规模化经营,真正提高农民的生活水平,就成为我国各级政府一直以来的工作重点。农民集中居住和居民点整理就是该项工作的核心目的所在,通过它可以有效改善农民的居住环境,改善农民的生活条件。以上两点目的都很重要,在政策具体实施过程中绝不可以有所偏颇,应做到统筹兼顾。但是由于我国目前的经济实力有限,大范围、迅速开展农民集中居住的可行性不高,容易催生形式主义工程,损害农民的切身利益,因此建议在实施过程中根据笔者文中划定的村庄类型,分地区、分批次地展开,以保证工程的质量。笔者甚至认为,鉴于目前存在部分发达国家正在进行逆城市化过程的现象,我国若想实现跨越式发展,大范围开展农村居民点整理究竟存不存在实际价值,应是下一步值得相关学者和专家去思考和研究的问题,从而规避羊群效应,走出一条属于中国自己的农村发展道路。因此在目前整理的过程中,应用具体模式时更应该因地制宜,结合当地具体情况和民声民愿,真正将农民集中居住工程做成一项经济效益、环境效益、社会效益三效统一的好工程。参考文献1罗嘉明.我国农村居民点整理研究综述J.安徽农业科学,2007,35721562157。2173.2方颖,唐苏芹,张平,等.挂钩政策下东平县农村居民点整理模式与对策分析J.山东国土资源,2009,251046.3喻瑶,段建南,张昆.土地利用总体规划中农村居民点整理潜力研究J.现代农业科学,20098126~128.4张颖,郭述恒.农村居民点整理模式探析J.农村工作通讯,2009123435.5樊琳,孙华强.紧扣规划因地制宜三种农村居民点整理模式的实践J.浙江国土资源,20晒113436.6高小英,李钢.睢宁县农村居民点土地整理问题研究J.亚热带水土保持,200821214,34.7边振兴,李丽平,王秋兵,等.辽宁省农村居民点整理的资金与运作模式探讨J.农业经济,2∞754243.8张志宏,焦彩霞,郑光辉,等.农村居民点整理的模式探讨一以江苏省为例J.南京工业职业技术学院学报,200r7117~19.9赵美英.城市化进程中的农民集中居住研究J.江苏工业学院学报社会科学版,2008,926569.10汤新明.如皋推进农民集中居住新模式J.江苏农村经济,200r7635~36.11刘卫华,沈建华.界牌模式一农民集中居住新探索J.江苏农村经济,2009456~57.驴矿妒护护护驴矿矿驴_自妒矿妒妒、≈p铲矿铲矿护铲护矿qp护驴驴驴矿驴驴驴矿e月扩舻妒扩矿妒妒qp矿矿关于江西农业学报加入有关数据库的声明为了适应我国信息化建设的需要,扩大作者学术交流渠道,实现科技期刊编辑、出版发行工作的电子化,推进科技信息交流的网络化进程,本刊已加入中国学术期刊网络出版总库、万方数据一数字化期刊群和中文科技期刊数据库,其作者著作权使用费与本刊稿酬一次性支付。如作者不同意将文章编入以上数据库,请在来稿时声明,本刊将作适当处理。万方数据我国农民集中居住整理模式的探讨与思考作者孙晓中作者单位南京农业大学,江苏,南京,210095刊名江西农业学报英文刊名ACTAAGRICULTURAEJIANGXI年,卷期2010,227参考文献11条1.刘卫华沈建华界牌模式农民集中居住新探索期刊论文江苏农村经济2009042.汤新明如皋推进农民集中居住新模式期刊论文江苏农村经济2007063.赵美英城市化进程中的农民集中居住研究期刊论文江苏工业学院学报(社会科学版)2008024.张志宏焦彩霞郑光辉农村居民点整理的模式探讨以江苏省为例期刊论文南京工业职业技术学院学报2007015.边振兴李丽平王秋兵辽宁省农村居民点整理的资金与运作模式探讨期刊论文农业经济2007056.高小英李钢睢宁县农村居民点土地整理问题研究期刊论文亚热带水土保持2008027.樊琳孙华强紧扣规划因地制宜三种农村居民点整理模式的实践期刊论文浙江国土资源2005118.张颖郭述恒农村居民点整理模式探析期刊论文农村工作通讯2009129.喻瑶段建南张昆土地利用总体规划中农村居民点整理潜力研究20090810.方颖唐苏芹张平挂钩政策下东平县农村居民点整理模式与对策分析期刊论文山东国土资源20091011.罗嘉明我国农村居民点整理研究综述期刊论文安徽农业科学200707本文链接http//d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_jxnyxb201007062.aspx

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