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政治其它相关论文-如何认识欧盟的“民主赤字”问题-.doc

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政治其它相关论文-如何认识欧盟的“民主赤字”问题-.doc

政治其它相关论文如何认识欧盟的民主赤字问题从20世纪50年代初的煤钢联营到90年代初欧盟的建立,欧洲一体化主要由政治精英所推动。然而,1992年丹麦公决否定马约之后,人们发现欧洲一体化的进一步发展离不开人民大众的支持,民主赤字的字眼也常常出现在有关的文献之中。欧盟层面上的民主建设引起大家的重视,如何使欧盟更接近人民成为欧盟决策者的当务之急,它被列为尼斯条约的目标之一,2001年欧盟委员会在欧盟治理白皮书中也强调了民主建设的重要性。与此同时,一些学术刊物和论坛也就有关问题展开了热烈的讨论,欧美一些知名学者就如何认识和解决欧盟的民主问题,纷纷提出自己的见解。本文以文献综述的方式,首先评介其中一些较有影响的观点,然后谈谈笔者本人的几点思考。欧盟民主制度的缺陷简单地说,民主作为一种政治思想,以人民主权论为根本宗旨,即统治者的权力来自人民,其职责在于保护人民的权利并得到人民的认可。为了保障这一点,公民通过政党选举等渠道选择政策的制定者和执行者,同时又要求整个决策过程公正和透明。这样,民主又成为一种制度。自近代以来,西方民族国家的民主制度经由几百年的发展而臻于成熟,而在西欧民族国家基础上发展起来的欧共体和欧盟,必然也存在着一个如何建设民主制度的问题。1979年,当欧洲议会第一次进行公民选举时,人们曾预言泛欧洲政党将会形成。然而,新的政党联盟到80年代仍在为生存而斗争,这种乐观主义破灭了。在马约的政党条款提出之后,90年代的泛欧洲政党活动趋于活跃,社会党、基督教民主党、自由党和绿党联盟采用了更加一体化的新章程,开始重视欧洲议会的选举。与此同时,欧洲议会对欧盟的财政预算有了较为严密的控制权,并获得了任命欧盟委员会主席和成员以及通过弹劾迫使其辞职的权力。然而,从传统议会民主制的角度来看,欧盟还存在着明显的民主赤字,主要表现在以下几个方面首先,在决策机构得到公民的认可和支持方面,欧盟与成员国相比仍然存在着相当的差距。作为欧盟体制中唯一的民选机构,欧洲议会并不具有国家议会通常所具有的那种立法权。欧洲议会也缺少足够的监督权,它对在立法决策机制中占据中心位置的欧洲理事会只有提出书面和口头质询的权力。欧洲理事会由成员国政府指派的代表组成,成员国政府参与决策并对政策负责,各国公民很难看到和行使自己的职责,欧盟缺少合法性。在这种情况下,各国政党对欧洲议会的选举不像对国家议会选举那样重视,民主输入明显不足。其次,决策机构缺乏透明度而不受公民监督。欧洲理事会的构成和性质,决定它是各成员国政府进行讨价还价和幕后交易的场所,其议事过程在几近封闭的状态中进行,除了最后的成文决议以外,其余一概秘而不宣。这种决策机构难以直接反映民意,民主在输出方面也存在着问题。从整个体制上看,欧盟治理是一个复杂的网络,既有正式的制度,也有非正式的决策议程。它没有像民族国家那样形成一个权力中心而对政策结果负责,决策过程以网络的形式相互连锁,也不具备传统的那种垂直特征。因此,欧盟在决策本身、决策时机的选择以及政策范围的确定和磋商准备等方面都不够清晰。这一点使一般人对欧盟的体制很难有足够的了解,在反映社会各种利益方面主要依赖于游说集团和专家的意见,其结果有利于反映政治精英的意愿和保护欧盟成员国的利益。最重要的是,欧盟层面上的公众尚未形成,欧盟民主缺少直接实施的条件。从西方民主发展的历史来看,民主与民族主义是一对孪生子。正是当一个民族感到共同的政治和经济利益所在并认识到自身的文化特征之后,才有可能要选择一个政府管理整个民族与国家。所以,民族认同是民主的基础,公众的存在是民族国家实施民主制的一个重要条件。欧盟各国走向一体化,与一个民族国家的形成过程有着明显的不同,它不是以一种核心力量为基础,而是多个国家共同地走向一起它不是依赖于武力,而是依靠国际条约的约束力来完成。所以,从理论上讲,各成员国还有退出欧盟的可能性。虽然马约在政治上对欧盟的公民作了界定,但在目前欧盟各国人民可以感到的只是共同的经济和政治利益,而在语言、文化和社会心理等方面尚未形成统一。正像乔肖所说的,尽管法律结构确实在欧盟的政府机构与欧盟各国公民之间建立了一种垂直的关系,但是我们无法从中设想在这些公民之间存在着一种水平的关系诸如文化特征、民族地位和公民义务,而正是这种关系才能够把他们约束在一起。注JoShaw,InterpretingtheConceptofEuropeanUnionCitizenship,WorkingPaper2/99,onhttp/wwwleeds.ac.uk/law.各成员国的公众没有完全形成一种对欧盟的认同感,整体上的欧盟公众尚未出现,所以,欧盟范围的政党和团体缺少一种坚实的基础。欧美学者对欧盟民主问题的认识欧共体/欧盟的民主问题早就引起了欧美学者的关注。卡尔凯瑟在1971年就指出,跨国家政治总是通过加强技术统治专家联合的方式削弱民主所承担的责任。在跨国家和跨政府网络中的多层治理,似乎削弱了地方、地区和国家层次上民主团体控制欧洲化过程的能力。各级治理的执行人员、专家群体和技术专家治国论者,其地位似乎得到了加强。注KarlKaiser,TransnationalRelationsasaTreattotheDemocraticProcess,inR.O.KeohaneandJ.S.Nye,TransnationalRelationsandWorldPolitics,HarvardUniversityPress,pp.356370.1982年,马丁斯拉特发表政治精英、公众的冷漠及欧共体的建设一文,着重从历史角度考察了精英和公众对欧共体建设的作用。他发现,60年代以后公众对欧共体冷漠的态度开始改变,但只是帮助代表成员国政府的理事会在欧共体中确立了自己的主导地位。80年代初欧共体的体制结构,不会使欧洲议会引起公众真正的兴趣和大规模的支持。所以,欧共体机构和制度的改变,仍应当寄希望于成员国政府本身。然而,在民主普遍要求分权的情况下,欧共体应当认真对待人民大众的意愿。注MartinSlater,PoliticalElites,PopularIndifferenceandCommunityBuilding,JournalofCommonMarketStudies,211,1982,pp.6987.马丁斯拉特的这篇文章,较早地谈到了公众对欧共体发展的重要性。不过,他所指的只是各成员国的公民,尚未涉及到欧共体层面上的公民问题。90年代初丹麦第一次公决否决了马约之后,公众与欧盟的关系引起了大家的极大关注,一些学者无论从什么角度论述欧盟,都会涉及它的民主问题。归纳起来,主要有以下几种观点。欧盟的国际组织性质,使其民主无关紧要。政府间主义的主要代表人物安德鲁摩勒夫塞克在1993年提出,欧共体的民主赤字也许是它成功的一个基本原因。这是因为,成员国政府可以利用欧共体的存在使自己在提出政策的主动性方面得到国内更多的首肯和支持,在国内政策议程安排方面也享有更大的权力,从而比较容易在国内进行政策的协调同时,成员国政府之间的讨论和投票都在秘密中进行,各国议会和公众一般很少有合法的机会批准欧共体的协议,从而帮助成员国领导人削弱了国内潜在的反对势力,增加了成员国政府之间达成一致的能力。注AndrewMoravcsik,PreferencesandPowerintheEuropeanCommunityALiberalIntergovernmentalistApproach,JournalofCommonMarketStudies,314,1993,p.516.政府间主义倾向于把欧盟看作是一个国际组织而非一种政体,强调成员国政府在欧洲一体化中的作用。所以,摩勒夫塞克认为民众对欧盟支持与否并不重要。民主与国家相互联系在一起,而经济全球化进程对民族国家的冲击就等于削弱了民主,民主与一体化相互矛盾,所以不能在民族国家之上即欧盟层次上实行民主。目前欧盟的存在依赖于自由市场提供的合法力量,而向着更紧密的联盟方向发展必然使其更加缺少民主合法性,因此,应当保护或恢复民族国家政治行为的能力。注参见O.Gerstenberg,DenationalizationandtheVeryIdeaofDemocraticConstitutionalismTheCaseoftheEuropeanCommunity,RatioJuris,143,2001,pp.298325.欧盟多文化的特征,使之无法实行民主。民族的文化统一是民主的先决条件,甚至一个国家实行多元文化主义也会对民主造成威胁。因此,由于缺少共同的文化和民众的认同,欧盟即使实行了联邦制也不会为社会稳定提供一个基本的资源。所以,欧盟应当是一个政府间主义之上的国家联盟组织。如果它向联邦方向发展,必将导致暴政的出现。注参见AgustínJoséMenéndez,AnotherViewoftheDemocraticDeficitNoTaxationwithoutRepresentation,ArenaWorkingPapers19/2000,Jurist,onhttp/www.fd.unl.pt.欧盟的决策特征有不利于民主的一面,但也有弥补民主缺陷的一面。1995年,约翰佩特森提出,欧盟决策方式的网络性质使利益集团不会像在民族国家内部容易控制政府那样控制欧盟的决策议程,所以从民主理论的角度看,这种网络不利于民主。不过,政策网络又可以为决策者提供更加有用的信息,通过允许有关的利益集团直接参与政策的阐明而使政策结果合法化。他还提出,政策网络有助于把多样性与共同利益和共同的要求协调一致,使欧盟不会出现类似美国联邦制的那种过分强大的公共权力。注JohanPeterson,DecisionMakingintheEuropeanUnionTowardsaFrameworkforAnalysis,JournalofEuropeanPublicPolicy,21,March1995,p.59.然而,更多的学者感到了欧盟民主问题的严重性,提出它必须、并且也能够得到解决。1996年,托马斯里斯凯本发表探索生物的本性国际关系理论和比较政策分析与欧盟研究一文,其中探讨了如何在欧盟政策网络的复杂结构中实行民主的问题。他认为,成员国政府越容易控制创议权、制度、信息和思想,就越容易对民主造成损害。为了减轻民主赤字可以采取任何可能的措施,但忽视这个问题的结局将会是灾难性的。注ThomasRisseKappen,ExploringtheNatureoftheBeastInternationalRelationsTheoryandComparativePolicyAnalysisMeettheEuropeanUnion,JournalofCommonMarketStudies,341,1996,p.75.迪米特利斯克里斯丘1997年在对欧洲一体化研究的新挑战理论建设的含义一文中指出,加拿大等联邦国家从一开始就依靠宪法的形式,在代表区域和代表选民之间制造平衡。与之不同的是,欧盟过分注意保障成员国政府在制度上的权力,从而限制了欧盟跨国家民主的发展。他认为,现在正是欧盟强调其公民在各个一体化过程中作用的时候,公民的作用最可能是消除多种民主赤字的良药。在这方面缺少任何努力将会导致主要由精英所操纵的又一个妥协结构的出现,并有害于欧洲各民族这个唯一真正的跨国家权力的利益。注DimitrisN.Chryssochoou,NewChallengestotheStudyofEuropeanIntegrationImplicationforTheoriesBuilding,JournalofCommonMarketStudies,354,1997,p.538.可见,两人都是从传统的议会民主模式出发,认为成员国政府是实施欧盟层次民主的一个障碍,欧盟公民是其民主的主要推动力。而寇特莱珀则从另外一个角度提出问题。他认为,尽管议会模式被广泛认为是评价欧盟民主的一个有效的依据,但它与欧盟的超国家背景和性质并不相关。而美国政府结构那种强调社会利益集团的多元主义模式,为欧盟超国家层面上的民主决策提供了一个较为合适的根据。注J.Coultrap,FromParliamentarianismtoPluralismModelsofDemocracyandtheEuropeanUnionsDemocraticDeficit,JournalofTheoreticalPoliticalPolitics,111,1999,pp.107135.还有学者批驳了前述把经济全球化、多元文化与国家民主对立起来的观点。格斯顿伯格认为,民主能够在民族国家之上建立起来。迪特戴科则具体论述说,德国300万伊斯兰教徒积极要求参与国家的选举等民主活动,这表明坚持把文化统一视为成功建立欧盟联邦制的先决条件的观点是错误的。注DieterDettke,EuropesDemocraticDeficitHowTrulyDemocraticisourDemocracyPaperfortheAtlanticConferenceoftheBritishCouncilTheCitizenandtheStateinanEraofGlobalChange,October2628,2001,Chantilly,Virginia,onhttp/www.fesdc.org.这种批评无疑是正确的。随着欧洲一体化的深化,欧盟成员国政府的权力将逐渐缩小,欧盟的不断扩大也会为它带来更多的民族与文化。这种因素可能会使欧盟在实施传统民主方面遇到一些困难,但不会从根本上妨碍民主制度的确立与发展。此外,在欧盟民主问题上还存在另一种观点,即认为不应当基于传统的民主理论对欧盟的民主赤字提出批评,而应当转向新的民主理论概念。2001年,皮特范汉姆出版欧洲一体化与后现代的条件一书,试图从后现代主义角度看待欧盟和西方国家。在民主问题上,他认为欧盟正处在人类发展的后现代阶段,随着国家不再作为权力的中心和国家特征的逐渐消失,欧盟呈现出越来越多的民族特征和价值观念,社会越来越多元化和复杂化。在这种情况下,不能再用传统的民主观念看待和要求欧盟。因此,欧盟层面上的民主的精确含义,指的是开放、相互尊重和承认,平等对待,以知识和利益为基础的代表制和普遍的代表制度,它不同于几个世纪以来欧洲人所习惯的那种民主定义。他说,应当承认欧盟正在向着一个新的民主跃进,使之更适合迎接今天的挑战,和管理更大和更多元化的政治空间。注PetervanHam,EuropeanIntegrationandthePostmodernCondition,LondonRoutledge,2001,p.171.上述学者的见解虽不相同,但具有一个共同点,那就是正像希伯特在对欧盟未来的体制结构进行思考时指出的那样,不管欧盟向着一个共同的体制发展,还是成员国政府同意把国家主权交给欧盟,都必须消除其民主赤字。注H.Siebert,EuropeQuoVadisReflectionsontheFutureInstitutionalFrameworkoftheEuropeanUnion,TheWorldEconomy,251,2002,pp.132.消除欧盟民主缺陷的几种方案在认识到欧盟的民主缺陷之后,欧美学者从不同的角度提出了一些民主建设方案。其中,多数学者基于传统的民主理论,少数人持后现代主义的观点。有的主张采取多数主义,有的主张与之相对的共识主义。有的学者探讨了如何界定和塑造欧盟公民的问题,还有人对如何解决欧盟代表公众利益和代表成员国利益之间的矛盾问题进行了研究。

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