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政治其它相关论文-日本官方发展援助政策探析.doc

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政治其它相关论文-日本官方发展援助政策探析.doc

政治其它相关论文日本官方发展援助政策探析官方发展援助或称政府开发援助OfficialDevelopmentAssistance,ODA作为发达国家经合组织国家对发展中国家提供的赠与比率不低于25的大规模经济援助,注参见日吉川智教开发援助合作中的赠与因素概念及其经济学性质,日亚洲经济研究所亚洲经济1986年6月号。本文不拟考察国际组织和民间团体实施的开发援助问题。从二战后直到今天,对国际关系的发展变化都具有深刻的影响,因而一直是国际政治经济学的重要课题之一。日本的ODA在19891996年超过美国,成为世界第一援助大国除1990年外,占OECD成员国提供ODA总额的1/4以上。因此研究日本的ODA政策,对于分析日本外交,把握其外交战略走向无疑具有重要意义。一、从开发援助到战略援助开发援助和战略援助是日本ODA政策中具有主导作用的两大政策理念,两者贯穿于ODA决策和实施的全过程,在不同的时期规定着ODA政策的走向。20世纪70年代以来,后者的地位和作用不断上升,成为与前者并驾齐驱的两大支柱理念之一。开发援助的政策理念认为对发展中国家的援助可以促进发达国家的经济利益。注日松井谦经济合作,有斐阁1983年,第134136页。二战后,重建国民经济、重返国际社会是日本国家发展战略的最大目标。因此,日本政府把ODA与本国经济利益的扩大化紧密结合,并确定与其有着传统经济关系的东南亚国家为首选对象。在双边援助方面注ODA在援助渠道上可以分为双边和多边两大类。,50年代日本从南亚、东南亚国家招收的进修生占总数的94,派往该地区的专家占总数的86.5。19601978年,日本ODA总额为35亿美元,其中90投向亚洲,仅东盟五国就占39.3。19711982年,日本ODA的90投向亚洲,其中东南亚和韩国占68.5,南亚28.8,西亚中东0.7。注日稻田十一对外援助,有贺贞等国际政治讲座日本的外交第4卷,东京大学出版会1989年,第184185页。在多边援助方面,日本政府于1966年倡导成立了东南亚开发阁僚会议,设立亚洲农业特别基金、东南亚渔业开发中心、东南亚贸易投资与观光中心,积极推进与东南亚的经济合作。1966年12月亚洲开发银行成立,日本以2亿美元、18.2的最高出资率掌握主控权。到1978年,日本取代美国成为援助亚洲的最大国。注根据日通产省<年报>各年版统计。ODA推进了日本与亚洲各国的经济往来,使日本利用亚洲的市场和资源,完成了恢复国民经济的战略任务并转入高速增长。鉴于战败国的特殊国情,日本政府强调ODA政策行为的民间化,有意淡化官方色彩,并于1953年12月提出对外经济合作主要依靠民间的创意和主动,政府将积极提供帮助。但实际上日本向东南亚国家提供ODA,主观上具有通过支持美国的亚洲政策和亚洲盟国来巩固日美同盟关系、维护周边地区稳定的安全战略意图客观上则借助替代赔偿的形式提供经济援助,与东南亚各国大体上完成战后处理,恢复外交关系,实现了回归国际社会,提高国际地位的政治外交目的。日本经济在20世纪60年代的加速发展使其ODA事业进入迅速发展阶段。日本加入国际开发援助体系,成为援助主体国美国要求日本分担更多的国际责任,成为促使日本扩大ODA的客观压力日本国际收支改善,具备了扩大ODA规模的物质能力。于是,日本先后成立了海外经济合作基金1961、海外技术合作事业团1962、海外移住事业团1963和青年海外协力队1965。日本学者认为这是日本ODA事业的开始,注日铃木启之现代日本对外援助的结构变化,大阪大学经营学会经营研究38卷3号。1965年也被称为日本的经济援助元年注日国际开发杂志2002年11月,第36页。。70年代,国内外环境发生了对日本有利的变化。美国政府调整外交战略,美苏关系相对缓和,国际环境相对稳定经济高速发展使日本综合实力日益增强,国际社会要求日本提供更多的ODA同时日本政府的大国欲望逐渐上升,ODA政策开始更多地考虑政治安全因素,意图通过经济援助维护综合战略利益,非经济性的战略意图日趋明显,战略援助的理念色彩开始强化。尤其是两次石油危机后,日本政府加强对中东产油国的援助,全力开展能源外交、石油外交,把事关国家生存与发展的综合安全保障作为外交的指导性战略,ODA政策也开始了从开发援助为主向战略援助为主的转换过程。1973年10月,斋月战争爆发,阿拉伯石油输出国组织OPEC运用石油武器,宣布对支持以色列的美、日等西方国家实行石油禁运。能源供应短缺引发了日本国内的经济混乱、社会动荡和国民恐慌。因美国不能保障对日石油供应,日本政府以综合安全保障战略新思维对中东政策进行了重大调整。1973年11月22日,日本内阁官房长官二阶堂进宣布的新中东政策表明了日本从亲美、亲以转为亲阿拉伯国家的重大政策转变。注日外务省我国的外交近况,1978年,第24页。这是战后唯美是从的日本外交第一次在重大地区政策上的自主决断。新中东政策带动了石油外交、援助外交的展开。1973年12月1028日,日本政府紧急派遣副首相三木武夫访问中东八国12月17日,日本代表在联合国大会投票支持阿拉伯国家关于对以色列占领区的自然资源拥有主权的提案12月25日,前外相小坂善太郎作为特使访问OPEC,承诺援助金额高达5000亿日元。OPEC最终认定日本为友好国家,同意根据日本的需要提供石油。19731977年间,日本政府先后派通产相中曾根康弘、通产相河本敏夫等人携带ODA预案,穿梭走访阿拉伯各国。西方媒体将此描述为日本人口袋里揣满了日元去讨好阿拉伯人。1978年9月512日,福田首相作为日本战后第一位出访中东的首相访问了伊朗、卡塔尔、阿联酋和沙特,称中东地区为日本的生命线,注日朝日新闻1978年9月8日。提升了中东石油在日本外交中的地位。日本对中东各国提供的ODA从1971年的908亿日元,激增为1974年的3796亿日元,1975年达到6209亿日元。70年代后期,日本对中东的ODA占总量的10左右,注日亚洲太平洋研究会中东的政治形势和日本的选择,1976年,第171页。对中东的贸易额也大幅增长到占日本外贸总额的20以上,中东成为日本的重要贸易对象。注日外务省我国的外交近况,1978年,第45页。石油危机对日本的主权、领土和国民生命财产没有构成直接威胁,但威胁到经济安全,是日本政府需要依据综合安全保障战略加以应对的重要问题。石油外交、能源外交是这一战略的第一次外交实践。以ODA为主要手段的日本中东外交,不仅迅速改善了与OPEC的关系,保障了其海外石油供应的稳定,而且使日本ODA进入中东和北非,开始了其全球化进程,产生了具有战略意义的安全保障效应。二、ODA政策的战略化1979年,苏联入侵阿富汗和越南入侵柬埔寨直接威胁到日本从中东到远东的能源运输生命线安全。日本适应美国的战略,强化西方集体对抗苏联扩张的意识,把ODA作为战略资源,加大对阿富汗周边和东南亚地区的援助,突出其为国际社会做贡献的战略意图。1980年11月,日本外务省发表题为经济合作的理念的文件,首次公开阐述ODA政策主张,表示将继续积极配合美国全球战略,向美苏争夺激烈的前沿国家和重点地区提供ODA,以加强西方阵营在全球战略要点地区的影响力和控制力同时,为提升日本的国际政治地位和扩大国际政治影响,将更多的发展中国家纳入援助对象,开展积极、主动、广泛的援助外交。1981年4月,外务省经济合作局和经济合作研究会共同出版经济合作的理念为何要提供政府开发援助,重申国际和平与安全、相互依存、人道主义、环境保护、支持发展中国家自助努力等ODA的政策理念。1988年版的ODA白皮书也指出不仅要有效运用这一援助来实现我国的综合安全保障,还要作为发达的民主主义国家,为地区乃至世界的和平与稳定作出贡献。注参见日佐藤秀雄ODA的世界,日本图书刊行会1997年版日外务省经济合作局和经济合作研究会共同出版的题为经济合作的理念为何要提供政府开发援助,日国际合作推进协会1981年版日小野五郎经济合作理念的评价,日亚洲经济研究所亚洲经济1991年6月号,第1934页。上述文件都把维护国际和平与安全放在首位,强调ODA是维护综合安全保障、走向政治大国、构筑国际秩序的必要成本,其中包括保证国际和平、维护经济大国地位、促进国家间相互依存、创立非西欧发展模式等多项成本,突出了ODA政策的战略理念和基于国家安全而制定、实施ODA政策的政治动因,表明了日本ODA在政策理念的层面上战略化的新进展。日本ODA政策理念的战略化体现在投放地域的选择上既向毗邻中东的土耳其、扼守苏伊士运河的埃及、控制红海航线的苏丹、与阿富汗交界的巴基斯坦、位于东南亚的泰国和朝鲜半岛的韩国等具有战略意义的国家提供或增加ODA又对与西方价值观念不一致、亲近苏联的越南、柬埔寨、古巴、安哥拉、阿富汗、埃塞俄比亚等国,采取削减援助、停止援助、不再提供新援助等多种方式予以制裁。这些向冲突地区周边国家或全球战略要点地区提供的战略型ODA,首先考虑美苏冷战对抗的战略需要,支持美国的全球战略,不再仅仅考虑是否有利于日本的经济利益,不再讳言作为西方一员的政治立场和意识形态动因,以及支援西方整体战略、维护既存国际秩序的战略意图。注参见五十岚武士编日本的ODA与国际秩序,日国际问题研究所1990年版。日本战略型ODA按分配对象区分为两种类型一是对于西方安全具有重要战略地位、与日本经济利益关系不大、但某些突发性事件或国际危机迅速强化其战略意义的国家。这类ODA具有随着危机的变化而大起大落的特点,当危机缓解或得到解决,ODA将迅速减少。如第二次石油危机时,日本对土耳其的ODA从1979年的3200万美元激增至1980年的2.13亿美元,增长近6倍。1991年海湾战争期间,日本为多国部队和海湾周边国家提供了130亿美元的援助。其中对埃及的援助从1989年的7870万美元增至1991年的6.166亿美元,对约旦的援助从1220万美元增至4.307亿美元,分别增长6.5倍和35倍战争结束后,对两国的援助分别减少到1993年的2.751亿美元和4550万美元。二是既与日本经贸关系密切、对日本安全具有重要意义,又在西方和美国的全球战略中占有重要地位的国家,如韩国和东盟国家,日本政府往往结合战略目的和经济需要加强援助。这类ODA具有长期稳定、波动不大或逐年增加的特点。注JuichiInada,JapansAidDiplomacyEconomic,PoliticalorStrategicinKathleenNewlanded.TheInternationalRelationsofJapan,Macmillan,London,1996,pp.100105.日本ODA政策战略化的最重要特征是承担对美战略配合义务。自日美经济援助政策协商会议于1978年开始运作后,美国一再要求日本向具有安全意义的战略要点地区增加援助。1980年,大平首相的私人咨询机构综合安全保障研究小组提出的综合安全保障战略指出对美国具有重要意义的全球战略要点,包括从军事的视点出发具有重要战略地位的发展中国家和位于国际纷争周边的国家和地区,日本不仅要向重要原材料的供给国提供援助,而且也不能不从军事的视点出发,向具有重要战略地位的发展中国家提供援助。注参见丹尼斯雅斯托莫战略援助与日本外交,同文馆1989年版。1983年中曾根首相访美,强调日美是命运共同体,具有重要的同盟关系,承诺日本将为世界和平与稳定加强对重点地区的援助。1988年竹下首相访欧时发表国际合作构想,表示将通过扩充ODA加强国际交流,为国际和平与安全作出贡献强调ODA的首要目的不再是经济合作,而是和平合作说明日本不再满足于仅靠ODA的经济效应影响国际局势,而要更直接地在国际事务中发挥更大的政治安全作用。这一构想表现在具体操作上就是把配合美国全球战略和实现日本国家战略作为ODA决策的重要参数,即使因此损害一定的经济利益也在所不惜。日本政府把注重西方总体战略、配合美国全球战略的ODA称为和平援助,而学者则直言不讳的称之为战略援助。注参见丹尼斯雅斯托莫战略援助与日本外交,同文馆1989年版。三、ODA政策的政治化与全方位外交冷战结束后,日本政府开始淡化以解决南北问题为依归的经济开发型ODA,转而实施基于本国意识形态、价值标准和西方战略要求、对受援国施加政治影响的政治战略型ODA,体现出其积极追求政治大国地位的战略意图,以及外交决策自主化、价值观念多元化、战略预期目标多样化的特点。1990年的日本ODA白皮书首次提及ODA要考虑改变战后以来的传统做法注日外务省ODA白皮书1990年,第3页。。1991年4月,日本政府阁僚会议通过的关于发展中国家的军事支出与我国政府开发援助的实施原则指出1为了国际军备管理,将注意被援助国军事支出的动向2为了推进国际社会不扩散大规模杀伤性武器的努力,将注意被援助国开发、制造此类武器的动向3为了防止国际冲突,将注意被援助国的武器输出输入的动向4注意被援助国在促进政治民主化、引进市场导向型经济方面所作出的努力,以及对于基本人权、自由的保障情况,同时还要考虑两国关系、包括被援助国的安全保障环境在内的国际局势、被援助国的经济社会状况等因素。注日佐佐木芳跨海出动的自卫队PKO立法与政治权力,岩波书店1992年,第105106页。首次全面阐述了ODA政策的新理念。1991年4月10日,海部首相在众议院预算委员会首次公开提出实施ODA的四项原则。1992年6月30日,宫泽内阁发表包括上述四原则的ODA政策大纲,将政治和安全等非经济性因素引入经济开发型的ODA,使ODA服从于政治、安全的战略需要和意识形态的价值标准,强化了ODA的政治色彩,并强调如果受援国违反四原则,日本将采取削减乃至停止援助等措施。注参见日外务省ODA白皮书1992年版,总则部分。ODA大纲的出台使日本ODA政策实现了法制化、成文化,同时也意味着日本政府以往一贯奉行的政、经分离原则被基本放弃,此后日本ODA的提供与否、金额增减及中止或恢复,将不再主要考虑受援国的经济状况等纯经济因素,而以政治、安全因素作为重要的、甚至是主要的参照。这种根本性和方向性的重大政策转变标志着日本ODA政策从贸易、投资、技术三位一体的开发援助向突出政治安全的战略援助的转型,是日本从经济大国走向政治大国的重要标志。如果说20世纪90年代以前日本ODA的发展是通过倍增计划增加援助金额的规模扩张型,那么90年代以后则是不断提出ODA政策构想,通过提高ODA的综合效应,谋求在国际援助体系的各个领域掌握主导权,成为实际主导型的ODA大国。主要体现在两个方面。一是加强环保ODA。日本外交在超越传统政治、安全分野的环境保护等跨国界问题上的行动尤为引人瞩目,政府在1991年东京国际会议上发表了地球环境东京宣言行动计划在1992年6月联合国环境与发展特别会议上提出支援面向21世纪的环境与开发的政策构想,承诺五年内提供90001万亿日元的环保援助到1996年已拨款9796亿日元,提前一年完成所承诺的数字指标注樱井明巧地球环境问题与日本外交,日国际问题1997年3月号。在1997年12月京都会议上努力促成与会各国签署了关于削减二氧化碳排放量的京都议定书。日本还先后两次主持召开非洲开发会议,提出以人道主义、环境保护、相互依存、经济开发为理念的新开发援助战略和东京行动计划,得到经合

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