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政治其它相关论文-村组法的缺陷及其完善.doc

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政治其它相关论文-村组法的缺陷及其完善.doc

政治其它相关论文村组法的缺陷及其完善实行村民自治是中国农民建设民主政治的伟大创造,具有重大的现实意义和长远的历史意义。村民自治的推行,引起了国内外的广泛关注和极大的研究热情。但广大理论工作者多侧重于村民自治理论与实践的研究,而对村民自治规范化、制度化的法律依据的村民委员组织法本身的研究显得远远不够。笔者通过对湘西某县村民自治的实地考察以及对全国村民自治中存在带普遍性的一些问题的研究,深感制约村民自治深入发展的一个重要因素就是村民委员会组织法这部法律本身存在着严重的缺陷,亟需在实践中不断完善。本文就几个主要方面作些分析探讨。一、村党支部与村委会的关系界定不清推行村民自治是执政党实行依法治国方略、建设法治国家的战略举措,是扩大基层民主、发展民主政治的重大决策,其目的是为了保障农村村民实行自治,由村民群众依法办理自己的事情,发展农村基层民主,促进农村物质文明.政治文明和精神文明建设。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。而中国共产党在农村的基层组织即村党支部,在村民自治中扮演什么角色就显得十分关键,村组法规定它按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用。这就使得村党支部与村委会关系不清,从而在实践中产生了普遍性的两委矛盾。比如,2001年3月,山东省栖霞市4个镇57名村委会成员集体要求辞职,其原因就是因为村党支部和镇党委、政府一味强调党领导一切,采取村党支部代替包办村委会的做法,使新当选的村委会主任上任一年多来,村里的财务、公章也不向村委会移交,村财务支出由村党支部书记一个人说了算,村委会只起着摆设的作用。如何处理两委关系,已经成为推行村民自治的一个矛盾焦点。目前,在两委关系的实际运作中,主要有四种模式一是村党支部说了算,村委会按党支部的意见办。这种模式使村委会丧失了自治权,不符合村民自治的原则和本意,难以为广大群众所接受。二是两委职责分开,村党支部只管政治思想工作,村委会全权行使自治权。这种模式使一些人认为村党支部被凉在一边,丧失了在农村的领导权,难以为乡村干部所接受。三是两票制,即村党支部书记由村民和党员分两次投票选举产生。这种模式看似比较民主,其实质还是属于第一种模式,它依然强调和突出村党支部对全村事务的实际控制和管理,只不过通过两票选举尽量选出更符合民意的村党支部书记而已,而村委会在此就显得无足轻重,这显然不利于村民自治本身的发展。四是两委合一制,即村党支部与村委会两块牌子,一套人马。有的学者看到两委分开的的缺陷却又想不出更好的办法,就索性提倡两委合一。笔者认为这种认识的局限性在于僵化的二分法思维,即搞不好党政分开,就只好又回到党政不分、党政合一。这种模式虽然表面上解决了两委之间的矛盾(两委即然都合一了,矛盾当然就没有了),但实质上还是强化了旧体制党政不分的弊端,是传统政社合一体制的现代版本,与推行村民自治的初衷和建设法治国家的理念相去甚远。两委矛盾源于村组法对两委关系界定不清,而两委关系界定不清又根本地源于我们对党的领导的认识误区。十一届三中全会以来,随着改革的深入和实践的发展,我们在对党的领导的认识上,已经形成了这么几点共识一是党不是权力组织。现代国家几乎都是政党政治,政党在国家政治生活中发挥着十分重要的作用。虽然任何政党都是以取得政权、参与政权和维护政权为主要政治目标,但政党包括执政党本身并不是权力组织。党的十二大政治报告特别指出党不是向群众发号施令的权力组织,也不是行政组织和生产组织。二是党必须在宪法和法律的范围内活动。鉴于以往的经验教训,党的十二大以来的党章和国家宪法,都明确规定党必须在宪法和法律的范围内活动,任何组织和个人都没有凌驾于宪法和法律之上的特权。三是党的领导是政治、思想和组织的领导。过去我们把党的领导简单地理解党领导一切,包办一切,在实践中搞成了严重的以党代政、党政不分和权力高度集中等弊端,这种领导体制不利于坚持和加强党的领导。1980年8月,邓小平就提出要改革党和国家的领导制度。党的十五届六中全会又进一步指出总揽全局,协调各方,是中央和地方各级党委在同级各种组织中发挥核心领导作用的基本原则。但这并没有说基层党组织,尤其像村党支部这样的基层党组织也必须总揽全局、协调各方。事实上,在基层,各种组织都只能是贯彻执行党的基本理论、基本路线、方针政策和国家的法律法规,完全可以说,各级各部门各行各业,只要执行了政策和法律,就是坚持和服从了党的领导。村党支部与村委会一样,有贯彻执行党的政策和法律的义务,村党支部不必像党中央那样总揽全局,对村委会发号施令。作为党的最基层组织的村党支部,没有直接向村民群众和村委会发号施令的权力,也没有直接行使村民自治的权力,它必须在宪法和法律的范围内活动,具体说,村党支部就必须在村组法内活动。因此,村组法第三条应该修改为村党支部必须在村民委员会组织法之内活动。这就是说,村党支部书记可以作为候选人依法参加村民委员会选举,如果当选,即以村委会的身份和名义行使法律赋予的权力,村党支部书记也可以不参加村委会选举,但村党支部必须在村组法之内活动,不得凌驾于村组法之上,也不能置身村组法之外。二、对乡镇干预村民自治的法律责任未作规定当前,乡镇政权的严重干预是村民自治中的最大问题,也是制约村民自治深入发展的最大因素。本文使用的乡镇政权概念包括乡镇党委和政府,这完全是根据基层权力运作的实际状况所做的判断。乡镇政权对村民自治的干预是相当普遍和严重的,也是人所尽知的现象。归纳起来,主要有这么几个方面一是直接操纵民主选举。众多事实表明,乡镇对村民选举的违法操纵,是农村选举不能正常进行的重要原因。有的乡镇为了将民主选举纳入自己控制的轨道,使自己指定的人能够当选,不惜代价,怪招迭出。有的用等额选举代替差额选举,有的欺下瞒上、偷梁换柱,有的动用专政机关武力压制村民,甚至任意网织罪名将持有不同意见的村民抓起来,等等,不一而足。1998年海南省琼海市大路镇云满村16名村民因联名提名一位村委会主任候选人与镇党委、政府的意见不一致,当天晚上镇党委书记就带领公安干警开着警车,把提名的村民们抓到派出所,并要村民们承认破坏选举的罪行。此事经村民上访并在报刊上披露后,虽然镇里没有进一步迫害村民,琼海市人大也口头表示重视此事,但却没有任何一个机构或部门明确表示支持村民的民主选举,更谈不上如何处分有关违法的干部。二是直接任免村委会成员。虽然村组法明确规定村委会成员由村民直接选举产生,但一些乡镇对村委会成员的直接任命和免职也不同程度地存在。据1998年第4期乡镇论坛披露,从1996年起,浙江省台州市椒江区前所镇对所辖的34个村委会干部全部是镇党委直接任命的。1998年12月19日,浙江省上虞市章镇发生了镇党委用红头文件任命村委会主任的事情,该文件提名林炳华等16人为林岙村等村的村委会主任,建议卢兴尧等13人不再担任村委会主任,还建议7个村委会主任改任主任助理。笔者2000年上半年在湘西某县山脚下村调查时发现,该村新当选的村委会主任邓敦平因在催农民上交三提五统问题上不能令乡镇满意,就被乡镇干部威逼写了辞职报告,随后该乡镇未经村民同意就指定一人为所谓的村主任,因村民议论较大,又改称代理主任,后来迫于村民舆论,乡镇干部就要求村民对该代理主任进行投票选举以便顺理成章地使其转正,可懂得法律知识的村民没有买他们的账。到笔者写稿时,该村委会主任位子一直空缺。三是直接干涉村民内部事务,侵害村民生命和财产安全。村组法第19条明确规定,涉及村民利益的八项大事,村民委员会必须提请村民会议讨论决定,方可办理。可这些与村民切身利益密切相关的事项,往往是乡镇直接插手,下达任务指标,限定完成任务时间,最后动用警力和几十名乡镇干部进村入户强行执行,根本不管村民自治不自治。这些年来,农民负担屡减不轻,有的酿成了官逼民死的恶性事件,就是乡镇直接干涉村民自治事务、严重侵犯村民人身和财产权利的反映。1996年3月2日,湖南省衡阳县集兵镇党委政府擅自决定向中小学生收取教育附加费和人均62元的建校集资款,并规定在春季中小学开学时一次性交清,初中二年级女学生、13岁的成春花因其父患病长达13年之久,家里十分困难,交不起580.5元的学费(其中学杂费262.5元,教育附加70元,全家4人集资款248元),读书无望,服毒身亡。1998年10月29日,重庆市梁平县新盛镇8名干部到民安村最穷的农民罗昌荣家收取300元的税费,因为罗没有钱,交不出税费,这些乡镇干部就毫无人性地将罗昌荣按在地上拳打脚踢,然后用板凳像和尚撞钟一样撞击罗。罗在惨叫声中挣扎着求饶,换来的仍然是板凳的撞击。干部们打得兴起,又将已被打成一瘫烂泥似的罗拖到屋外的坝子上,在村民众目睽睽之下,四个干部将罗双手反拧到背后,和文革时采用的喷气式一样,一个干部用木棒猛击罗的后背。罗嘴里流着血,脑袋垂下去了,直到有人将罗家的唯一值点钱的东西--一头猪赶走,这些为人民服务的干部们才放手,第二天罗昌荣吐血死亡,而非法毒打罗的干部们却没有受到任何处分。这些被新闻曝光出来的恶性事件还很多,至于没有曝光的,肯定更多。这充分说明,进行自治的村民无力对抗权力不受制约的乡镇政权。村委会就成了乡镇的派出机构,成了乡镇权力在村里的延伸。我理解到村组法的制定者们预料到了乡镇会对村民自治的干预,所以该法第四条规定,乡镇人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。这项规定明确界定了乡镇与村委会不是行政隶属关系,不是领导与被领导的关系,乡镇不得干预村民自治。但这项规定并没有改变乡镇对村委会实际上的领导关系,也没有阻止乡镇对村民自治的严重干预,这是为什么呢笔者认为,除了长期以来乡镇实行对村级的领导习惯、乡镇职能未及时转变、相应的农村体制未进行及时的改革等原因外,就村组法本身来说,就是缺乏对干预村民自治进行处理的法律硬性规定。村组法中充足着一些应该、应当、不得等纪律性软约束词语,却没有一旦违反该法就必须受到相应的法律惩处的规定。在村民自治实践中,乡镇干预村民自治后没有相应地承担法律责任,这就使得他们更加为所欲为、有恃无恐,村组法的权威性也就丧失殆尽了。所以,村组法必须增加干预村民自治、违反该法的法律责任的硬性规定,并使之进入法院诉讼程序,乡镇一旦干预村民自治,或发生其他违反该法的行为,村委会或村民可以直接向人民法院起诉,法院必须依法追究违法责任。这样,就不至于使村民依靠上访来渲泄心中的不平了。同时,不仅乡镇人民政府不得干预村民自治,而且也应规定乡镇党委不得干预村民自治。因为在现实生活中,乡镇党委已经权力化了,在村民眼中,乡镇党委和政府也是合一的,在干预村民自治的案例中,乡镇党委和政府是分不开的。三、没有设立村民会议的机构和班子1998年11月4日通过和施行的中华人民共和国村民委员会组织法没有设立村民会议的机构和班子,恐怕是该法的一个很大的不足。笔者通过对村民自治实践的长期观察和思考,认为在村民自治中,必须确立村民会议和村民委员会两套组织系统。村组法共30条,其中有8处提到村民会议。从该法中我们可以体会到,村民会议不仅是指全体村民召开的一次会议,而且也是一种村民自治组织系统中最高的议事决策机构。村民通过参加村民会议,充分表达自己的意愿,讨论决定涉及全村村民利益的重大问题,从而实现对本村各项政治经济社会事务的管理,行使当家作主的权利。村民会议具有法律赋予的决定村中大事的权力,是村民自治组织系统中的最高议事、决策和权力机构。从村组法8处提到村民会议来看,不设立村民会议这样的最高议事决策机构,就不能顺利地推进村民自治。第一处,是村组法第13条提到的。该条规定,村民委员会的选举,由村民选举委员会主持,村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。如果村民会议不作为一种机构,而仅仅当作一次村民召开会议的东西,就有许多问题得不到解决。在这条中,村民选举委员会成员由村民会议推选(暂不提名村民小组),那么,村民会议由谁召集、由谁主持议事程序怎么规定由谁规定候选人的情况怎么掌握凭什么条件推选候选人等等,都得不到解决。在实践中,村民会议有的可能是由村党支部书记召集和主持,有的可能是村委会主任召集或主持,有的可能是乡镇党委、政府负责人召集或主持。这三种情况其实都不顺,缺乏法理依据。第二处,是村组法第16条提到的。该条规定,村民要求罢免村民委成员时,村民委员会应当及时召开村民会议,投票表决罢免要求。正常行使罢免权是民主政治的内在要求,在村民自治实践中也屡见不鲜。问题是村组法的这种规定,不利于村民行使罢免权。首先涉及的是由谁主持村民会议村组法规定由村民委员会召开村民会议,这是一种悖论。试想,如果村民要求罢免村委会主任,按照该法规定,村委会主任应该召开和主持村民会议,这种自己召集会议罢免自己的情况,恐怕在全世界都找不到这样觉悟高的人。其实际情况往往是,要么村委会拒绝召开会议,要么是久拖不办。这样,村民的罢免权就等于白了。所以我们常常看到村民到上级上访要求罢免村官的现象。这里的根本原因是村民会议还不是一个机构,还没有班子,没有人召集和主持会议。第三处,是村组法第17条提到的。该条规定村民会议由本村18周岁以上的村民组成。这条解决了村民会议的成员资格。这条还规定了召开村民会议的人数比例问题以及所作决定生效的比例问题。问题是,如何没有村民会议这样的机构和班子,由谁登记村民的状况、主持村民会议都落不到实处,把这些职责交给村委会是不妥当的。第四处,是村组法第18条提到的。该条规定,村民委员会向村民会议负责并报告工作,村民会议每年审议村民委员会的工作报告,并评议村民委员会的工作。这就明显要求村民会议应该成为一种机构,具有相应的班子成员,作好会前、会中和会后的各项工作。只有设立村民会议的机构和班子,才能对村民委员会的工作起到监督作用。该条规定,村民会议由村民委员会召集,笔者认为是不妥的。自己召集会议自己报告工作,村民如何评议必须由有村民会议这样的机构和班子召集村民会议,才会起到应有的作用。第五处,是村组法第19条提到的。该条规定,涉及村民利益的八项大事,村民委员会必须提请村民会议讨论决定,方可办理。这种规定显然是暗含由村民委员会召集和主持村民会议。讨论涉及村民切身利益时,肯定会有不同意见,甚至发生争执,尤其是当村民的意见和村委会相左时,可能就会出现问题,如果村委会民主作风好,就依了村民的,一旦村委会执意要办某事,村民又执意不同意办,这中间就缺少一种回旋和协调机制。只有村民会议这个机构主持村民会议,听取村民委员会的工作汇报,才能作出民主科学的决策。第六、七、八处,是村组法第20、21、22条提到的。这几条规定,村民会议可以制定和修改村民自治章程人数较多或者居住分散的村,可以推选产

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