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政治其它相关论文-构建行政事业单位国有资产管理新体制--行政事业单位国有资产管理问题研究及改革构想.doc

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政治其它相关论文-构建行政事业单位国有资产管理新体制--行政事业单位国有资产管理问题研究及改革构想.doc

政治其它相关论文构建行政事业单位国有资产管理新体制行政事业单位国有资产管理问题研究及改革构想从传统计划经济体制向市场经济体制转轨,是中国渐进式经济改革的主要路径。在此过程中,在国有经济体系内部,中央和地方的行政事业单位国有资产管理体制改革,明显滞后于以国有企业为代表的经营性国有资产管理体制的改革进程。不论是在制度建设、法制建设还是在具体操作层面上,我国现行的行政事业单位国有资产管理体制都已不能适应社会主义市场经济的总体要求。因此,构建适应社会主义市场经济体制基本要求的行政事业单位国有资产管理新体制势在必行。一、我国行政事业单位国有资产的属性1.行政事业单位国有资产的内涵我国行政事业单位国有资产是指国家所有并由行政事业单位占有和使用,能以货币计量的各种经济资源总和,是指为行政事业单位履行其职能而配备的物质手段,是行政事业单位提供公共产品与服务的重要物质基础不包括由社会大众共同使用的公共设施与公共工程等公共产品。2.行政事业单位国有资产分类按行政隶属层次划分,我国行政事业单位国有资产分为中央行政事业单位国有资产和地方行政事业单位国有资产。其中地方行政事业单位国有资产,又可进一步细分为省自治区、直辖市级行政事业单位国有资产、市地级行政事业单位国有资产、县级行政事业单位国有资产以及乡镇级行政事业单位国有资产。行政事业单位国有资产的形成既包括由财政预算拨款形成的资产,也包括行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产,还包括接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。行政事业单位国有资产使用单位性质,可分为国家机关的国有资产、事业单位的国有资产、党派和社会团体的国有资产等。从行政事业单位国有资产价值形态来看,可以分为流动资产、固定资产、无形资产、对外投资和其他资产。3.我国现行行政事业单位国有资产管理体制根据1995年原国家国有资产管理局、财政部制定的行政事业单位国有资产管理办法,目前行政事业单位国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、单位占有和使用的管理体制。但在实际操作过程中,由于现行体制未能很好地解决国家与地方政府管理、单位占有和使用之间的关系,结果常常导致国有资产的部门所有和单位所有现象。二、我国行政事业单位国有资产管理存在的主要问题我国目前行政事业单位国有资产管理主要存在四大问题1.资产配置不合理由于缺乏合理统一的配置标准,或标准没有被严格执行,导致中央部门、单位之间配置不公平。有的部门行政、事业人员编制很少,却占用很大的一栋办公楼,空余的办公用房用于经营出租或闲置,而有的单位却要耗费大量财政资金租房办公有的部门一味追求办公设备、办公家具上档次,超标准配备办公家具有的单位宁愿多花钱买新设备,对正在使用的设备却不肯花钱进行正常的保养和维修,造成设备快速老化还有的单位资产购置时,存在随意性和盲目性,造成重复购置或不合适的购置,许多办公用品和生产设备到货之日,即是闲置之时等等。2.资产处置效率不高对于资产闲置和利用效率不高的资产,不能及时地进行调配。有的单位占用的国有资产为部门、单位所有,宁肯闲在家里,不许用在别处,影响了国有资产的管理效能。3.资产流失严重改革开放以来,我国行政事业单位利用国家拨付的非经营性资产从事生产经营活动,获取利润、租金等收入,形成非经营性资产转为经营性资产现象。如政府各部门所管辖的招待所由对内服务转为对外经营,学校的校办工厂由为学生提供实习场所为主转为学生实习与生产经营并重等。我国行政事业单位国有资产的非转经是转轨时期的特殊产物,它曾对弥补财政经费不足、促进政府机构改革与职能转变等发挥了一定的作用。但是,随着经济体制改革的不断深化,非转经的负面影响越来越大,其中之一就是非转经导致国有资产的大量流失。主要表现为,一是非转经过程中非经营性资产本身的流失。一些非经营性资产被廉价租赁或承包给集体或私人经营使用,导致国有资产的流失非转经单位由于资产来源的无偿性,缺乏资产保值增值的压力与动力,从而导致资产使用过程中的大量浪费,引起国有资产的流失。二是非转经产生的收益的流失。非经营性资产是国家拨付给行政事业单位用于完成国家行政事业任务的财政性资产,非转经所产生的收益也应该属于国家所有。然而,在实际运作中,无论是利用非经营性资产对外投资所得的投资收益,还是对外出租得到的租金收入等,大部分都被提供这些非经营性资产的行政事业单位视为单位集体所有,作为单位职工福利或存入单位小金库,在单位内部分配使用,而没有上交国家财政而利用非经营性资产兴办的经济实体,其利润也大多在该经济实体与提供资产的行政事业单位之间进行分配,导致了国有资产的大量流失。无形资产作为一种特殊、重要的资产,部分行政事业单位在转让无形资产时,没有进行合理计价,更没有通过法定资产评估机构进行评估,无形资产的低价或无偿转让现象时有发生,导致了行政事业单位无形资产的严重流失。三是在处置资产过程中存在不规范现象,导致行政事业单位国有资产流失。有些行政事业单位在处置闲置资产和淘汰设备过程中,资产未评估或评估过低,有的甚至随意报废尚有相当使用价值的设备,导致国有资产流失。4.资产使用效率不高由于资产配置不合理,重复购置严重,使用过程中缺乏规范化管理,结果导致行政事业单位普遍存在资产闲置与使用效率不高的现象,其中在固定资产方面表现尤为突出。一是部分办公用房、公务用车使用效率不高,部分单位办公用房闲置或出租。二是部分专业化设备重复购置,使用效率很低,有的甚至每年只使用几个小时。三是由于决策失误导致部分设备购置后无法使用或者面临更新换代,造成资产浪费。出现以上问题的原因主要是1缺乏合理、有约束力的资产配置标准,资产购置的随意性较大。2存在较为严重的攀比心理,盲目追求高标准、大而全。3资产购建资金来源的多样性。4缺乏资产使用效率的考核标准。5产权管理不严。各地虽然都制定了有关产权管理的规章制度,但执行却不严格。6日常管理混乱。有的单位固定资产无专人管理,有的单位虽有专门的固定资产管理人员但管理人员和财务人员的分工责任不明确资产管理部门与财务部门帐实不符。三、我国行政事业单位国有资产管理存在问题的原因行政事业单位国有资产管理存在的问题的原因是多方面的,主要原因有1.对行政事业单位国有资产认识上的误区第一,在我国国有经济体系中,以国有企业为主体的经营性国有资产受重视,从中央到地方省市都成立了国有资产监督管理委员会,对经营性资产专司管理。而长期以来从中央到地方行政事业单位国有资产却没有得到应有的重视,致使行政事业单位国有资产管理改革既滞后于整体经济改革,又滞后于国有企业改革。第二,长期以来重钱轻物的管理观念,导致了行政事业单位国有资产管理相对落后。第三,对行政事业单位国有资产产权问题的认识偏差。行政事业单位国有资产的所有权属于国家,由各级地方政府代行所有权,各行政事业单位只是资产的占有、使用者。但在实际工作中,许多行政事业单位国有资产被使用单位当作本单位所有。这一方面使行政事业单位之间的资产调剂难以进行,影响资产的使用效率另一方面还带来了处置的随意性,造成了行政事业单位国有资产的流失。2.管理体制不顺长期以来,由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题,导致我国行政事业单位国有资产管理体制不顺。首先,目前我国行政事业单位国有资产管理的机构设置不合理。在中央设有机关事务管理局,在省级,大部分省设有省机关事务管理局,负责本级行政机关的部分国有资产管理在省级以下,许多地方没有设机关事务管理局,特别是在县级,绝大部分都没有设机关事务管理机构。另一方面,机关事务管理局本身只能管理行政机关资产,而对大量的事业单位、社会团体等的资产无法进行管理,许多单位没有专门的资产管理部门或专责资产管理人。其次,行政事业单位国有资产的各级管理部门职责不清,职能交叉,如财政部门与国资部门的管理权限不清,各级机关事务管理局与财政部门或国资部门的管理权限不清,各级机关事务管理局与资产具体占有使用单位的管理权限不清,财政部门或国资部门与行政事业单位主管部门的资产管理权限不清,行政事业资产具体占有使用单位内部财务管理与资产管理权限不清等等。第三,部分行政事业单位业务上实行条条管理,而财务上又实行块块管理,这种业务管理与财务管理的相脱节造成各地方、各部门、各单位各自为政,缺乏统一管理和协调,导致国家关于行政事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行。第四,行政事业单位国有资产管理中存在着较为普遍的资金管理与财物管理相脱节现象。部分地区资金管理属于财政部门,而财物管理属于国资部门,而国资部门与财政部门在业务上是相对独立的,从而使行政事业单位国有资产管理失去了一个重要约束手段,不利于行政事业单位国有资产有效管理。3.管理机制不健全行政事业单位国有资产管理缺乏从资产形成、使用到处置的有效管理机制。在资产形成与配置方面一是存在一定程度的财政预算软约束现象,导致行政事业单位国有资产形成过程的失控二是缺乏公正合理、有约束力的财产配备标准,造成资产配置的随意牲三是各单位资金来源渠道的多样性,以及不同资金来源渠道之间缺乏必要的透明度与协调性,容易造成资产配置不公与重复购置。在资产使用方面一是缺乏客观公正的资产使用效率评价标准与评价方法,以及有效的约束机制与激励机制,从而无法对资产的使用效率进行有效的评估,不利于资产使用效率的提高二是缺乏严格、规范、先进的管理手段,导致行政事业单位国有资产使用效率普遍较低三是资产的实物管理与价值管理相脱节,导致行政事业单位普遍存在账外资产现象五是使用单位之间资产调剂困难,影响资产的使用效率。在资产处置方面一是缺乏规范的行政事业单位国有资产处置程序,导致处置过程的随意性二是缺乏行政事业单位国有资产高效的处置途径,导致资产处置过程的浪费与腐败。4.管理制度不健全,法制化建设严重滞后随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立与完善,行政事业单位国有资产的管理出现了许多新情况、新问题,但是有关的管理制度与法律建设却远远滞后于实践,至今仍没有出台一套完整的行政事业单位国有资产管理法规。各级立法机关与管理部门尽管也出台了一些局部性的行政事业单位国有资产管理的法律与规章制度,但部分法规、制度之间互有矛盾,使执行部门无所适从。四、我国行政事业单位国有资产管理体制改革的构想在改革的过程中,需要从理论高度重新认识行政事业单位国有资产的经济性质,同时借鉴别国或地区的先进经验与成功作法,结合中国的实际情况,探索改革的总体思路,最终确立与社会主义市场经济体制相适应的我国行政事业单位国有资产管理体制。一我国行政事业单位国有资产管理体制改革的理论依据我国行政事业单位国有资产管理中面临的各种问题,在很大程度上都源于对行政事业单位国有资产的认识上的误区,特别是对市场经济条件下行政事业单位国有资产的经济性质认识不足。因此,在改革过程中,首先必须认真探讨行政事业单位国有资产的经济属性。1.行政事业单位国有资产的特征一般来说,行政事业单位国有资产具有以下特征资产配置的非生产性。行政事业单位国有资产是为各级党政机关、事业单位和人民团体开展工作而配置的资产。行政事业单位使用这些资产的目的是非盈利的,是通过使用和占用这些资产为社会提供公共服务的,以保证经济与社会的正常运转,推动和促进社会的全面发展。因此,行政事业单位国有资产的配置具有非生产性。资产补偿的间接性。在行政事业单位国有资产的形成方面,不论是资产初始配置、消耗性补偿,还是资产规模扩大的资金来源,都不能直接从行政事业单位国有资产使用的结果中获得,而只能来源于财政收入即按照公共选择理论,利用公共预算手段,通过公共支出方式形成行政事业单位国有资产。从这个角度看,行政事业单位国有资产与公共财政特别是公共支出、公共选择和公共预算等具有天然的相关性。资产使用的无偿性。与行政事业单位国有资产按公共支出方式形成相适应,行政事业单位国有资产在占有和使用方式上具有无偿性。也就是说,处于非生产领域的行政事业单位,可以采取无偿方式来占有和使用由公共支出形成的行政事业单位国有资产,从而顺利有效地开展行政事业工作,为社会提供公共服务。2.行政事业单位国有资产的经济性质在传统计划经济时代,政府为政治权力行使者、国有资产所有者和生产经营组织者的统一体,既要履行社会经济管理任务,又要承担整个国家经济建设任务,同时还要具体安排和指挥企业生产经营。在这种三位一体的单一财政模式下,行政事业单位国有资产成为各级政府履行上述三重职责的物质手段。随着以市场为取向的经济体制改革目标的最终确立和改革进程的不断推进,政府作为政权所有者对全社会管理的职能,与作为国有资产所有者对国有资产进行管理的职能相分离。在具有中国特色的社会主义市场经济条件下,我国的公共财政主要范围包括1提供公共产品与劳务,如公安司法、教育卫生等2治理环境污染等3维持竞争秩序,如制定有关政策法规,实施反垄断措施等4调节收入分配5稳定经济等。此外,政府还要弥补市场残缺,培育市场体系,促进市场经济进一步完善。行政事业单位国有资产是行政事业单位履行公共财政范围内各项职能的基础条件和必要保证。二行政事业单位国有资产管理的国际经验借鉴由于国情不同,从严格意义上讲,国外没有与中国行政事业单位国有资产完全对等的资产范畴,但许多成熟市场经济国家的政府财产范畴与我国的行政事业单位国有资产有许多类似之处,分析它们的管理经验对我国行政事业单位国有资产管理体制改革具有一定的借鉴意义。1.政府财产不参与市场竞争在市场经济发达的国家,政府是社会管理者,它凌驾于全社会的经济组织和个人之上,依靠其拥有的政治权力去规范企业和个人的市场行为和活动过程。在市场竞争领域,各企业和个人在政府确定的行为准则内,以平等的地位按市场等价交换原则来追求自己的目标函数最大化。政府是独立于企业和个人的执法者,

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