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政治其它相关论文-民进党的对美作为(2000-2004)——游击式的外交操作.doc

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政治其它相关论文-民进党的对美作为(2000-2004)——游击式的外交操作.doc

政治其它相关论文民进党的对美作为(2000-2004)游击式的外交操作前言中美建交虽已逾二十年,两国关系发展的关键,台湾永远是最敏感且无法回避的问题。在中国的角度,台湾是固有国土不能分割的一部份,台湾独立是不能被接受的。但在美国的角度,是牵制中国迈向海洋的重要前延基地,台湾是其地缘战略中不沈的航空母舰。在各自的基本前提与利益下,出现了台湾关系法与三个联合公报并存的矛盾状况。因此两方的交往,往往呈现钟摆摇晃的状况。依现实主义的观点,若中国大陆要遏止台独势力的扩张,则向美国施压,要求其政策向三个联合公报倾斜。以美国的观点看待,要遏止中国在东亚的权力,则是强化台湾关系法,淡化三个联合公报。但以上常见的现实主义观点,往往将台湾视为中美交往之间的被决定的客体,忽略了台湾的主动性。据本研究,台湾的意向并不因中国大陆与美国间的战略设想而被制约。相反的,台湾有其自身特殊的政治运作方式,中美双方的战略调整,反而被岛内援引为政治动员的题材,使得台湾动向出乎双方的意料,有时还会引发中美之间紧张与冲突。因此,为保持中美台三方的稳定与和平,实有必要修正以往观点,详细剖析台湾对美决策的机制。有此认识后,未来中美间讨论台湾问题时,才能更为准确,并达成三赢的目标。一台湾的外交决策体系要理解台湾的对美政策,首先要先了解其外交决策机制。由于两岸相隔数十年,对于台湾的政治运作可能较为陌生,因此先简介台湾的外交决策体系。依照台湾法律规定与现实运作情况,台湾的外交决策过程可分为两个层次。从狭义的法理角度来看,台湾外交决策主要由总统府、行政院以及外交部三个层面。前者制定外交的方向与策略,后两者虽也可参与决策,但主要是提供资讯与执行前者的意志。若从广义且现实的角度来看,影响外交决策还包括了执政党中常会、立法院含外交委员会、国家安全体系国防部、经贸单位、反对党及新闻媒体等1。虽然从上述法制的观点,许多单位都可介入影响台湾的外交决策,但在实际运作上,外交决策权有日渐集权于行政部门的倾向。这从历次的修宪、修法的过程中,就能大致窥得一般。在蒋介石蒋经国当政时期,为确保总统的外交军事权力,于1967年设立了国家安全会议,其许可权凌驾于法定最高行政机关的行政院,又被称为「太上行政院」2。李登辉当政时期,为扩增总统、削减行政院长的权力,在历次修宪过程中不断扩展总统权力,并于1994年将此会议法制化。在增修条文中规定,「总统为决定国家安全有关大政方针,得设国家安全会议及所属国家安全局,其组织以法律定之」3。据增修条文所拟定的「国家安全会议组织法」,参与国安会决策的成员分别有总统、副总统行政院院长、副院长、内政部部长、外交部部长、国防部部长、财政部部长、经济部部长、行政院大陆委员会主任委员、参谋总长、国家安全会议秘书长、国家安全局局长。此外,总统得指定有关人员列席国家安全会议4。在民进党当政时期,总统对于外交决策的权力又再次膨胀,大幅扩增国安会的权力。除了更明确的定义「国家安全」为「国防、外交、两岸关系及国家重大变故之相关事项」外,还大幅扩充国安会编制员额,明定国安会秘书处增列研究单位,掌理安全相关的研究事项。虽然此修正案在初审阶段,遭在野党立委质疑「扩权」、「违反政府组织人事精简」,但在朝野协商后,还是允许关于国安事务研究的业务需要,必要时得聘用研究人员,最后达成共识,国安会秘书处增设研究员五至七名、助理研究员五至七人、研究助理五至七人,助理设计师、佐理员等各一至两人不等,约增加五十余人,国安会预算需扩编近千万元新台币5。这样的法律规定,实际上让最高行政首长的行政院长,成了总统的幕僚。结果是总统可在国家安全会议中决策,但却不用向国会负责,成为台湾行政结构的一大缺失。相较于行政部门不断强化其权力,立法部门就显的弱势许多。虽宪法规定,立法院有议决法律、预算、戒严、宣战、媾和、条约案及国家其他重要事项之权,赋予了立法部门外交决策参与权6,不过以往立委就无参与决策的传统,再加上普遍缺乏世界观,不大关心外交事务,再加上行政部门刻意保密,在外交政策的影响上,始终显得相当弱势。综合来说,台湾的外交决策,在小且资讯封闭的组织内完成,其他政治势力难以参与或牵制。因此,外交决策的品质良窳,端看领导人的素养、个性与其对国际情势的判断。在法制层面可图解如下。二民进党的执政特性法律所构建的体制有其稳定性与一贯性,但若主政者以自己的方式运用或解释时,可能会出现全新的决策特色。为铺陈以下章节民进党对美作为的过程,在此先阐述民进党体制与现行台湾政治体制相结合后的特殊个性。首先要交代的,是民进党的基本组织型态与特性。民进党在野时期,常以「党政不分」攻击国民党,但实际观察其自身的党组织,其实也和国民党类似,都高度集权于中央,阶层分明,党规严格,强调对党的忠贞,有相当大的强制与排他性,因此从组织的角度而言,两党并无二异。由于历史因素,国民党的党组织与政府机构重合。总统就是党主席,行政院长就是副主席,内阁重要阁员均为该党最高权力核心的中常委,各部会首长,多为该专业党部主管。除此之外,党籍立法委员,虽在法制上制衡行政院,但因列宁式政党的组织特性,党内属权力核心外,为党中央运用的立法「投票部队」。因党纳编了行政、立法的大部分,本应行政向立法负责、立法监督制衡行政等,在党内全部协调完成,成了国民党执政时期,决策的特色。相较国民党,民进党虽拥有列宁式政党的形式,但由于长期在野,无法进入行政核心贯彻党的意志,其权力核心以立法委员、各县市首长为主,成了相当怪异的刚性政党。在此基础上的民进党,突然获得执政,立刻发生了许多方面的不适应。以下分为各点详述之。(一)趋于集权的决策机制据笔者了解与相关媒体报导7,民进党参加2000年总统大选时,并无执政准备,当选纯属意料之外8。也因此上台后,因未有经验,执政过程备感艰辛。以陈水扁为名义所出版的执政回顾一书中,也承认民进党初掌执政权,自身能力不足以掌控全局。陈水扁在书中就坦言,民进党在执政方面有几个弱点,一是执政能力。党内人才不够多,欠缺行政领导经验。二是政府的运作似乎与党的运作分离,适应不良。三是在野党当太久,敌我意识太过分明,对政治情势判断错误。再来就是党内派系太多,各派系以自己利益为重。此外,对于国家安全运作的无知、吕秀莲的频出状况等,都是其意料之外9。一个未有执政经验有未有心理、实务上准备的政党当权,其拟定对外政策的水准可见一般。在实际运作上,就可明显看出其对行政决策的陌生与粗糙。陈水扁在当选后,虽宣布不担任民进党党职,不从事民进党的政党活动,以区别与国民党之不同,但「党政分开」的决策模式在实际运作后,却证明是失败的。因为,若陈水扁不担任党职,理论上来说,民进党对于国家事务的掌控,仅有间接影响力,无法参与行政决策只能透过陈水扁是「党员」的身份要求其遵守。但是,陈水扁能掌控最高行政首长的任免,党中央根本无法操控。相反的,陈水扁为了遂行其意志,仍需要党、党籍立委支援,所以前前后后尝试过许多机制整合。第一时期是当选后至同年11月中旬,每周一共有三个餐会先后举行,分别是每星期二晚上,总统与行政院长的餐叙每星期三上午与民进党主席的餐叙3、每星期三中午以餐叙进行的「党政协商会报」。因此,在从星期二晚间到星期三中午连续三个餐叙之后,重大决策已经形成,星期三下午民进党中常会变成是党政领袖在形成决策后,向党报备的会议,党变成了陈水扁的橡皮图章,因此引起党内高级干部的不满。后来,又改成府院党及立院党团「三合一」的扩大决策会议时期。此时期约从2000年11月中旬开始。陈水扁改为每星期二晚上在总统府举行「府院党扩大决策会议」,成立常态性的「9人决策小组」,此小组成员包括副总统、行政院长、民进党党主席、府院及党的3位秘书长、立院民进党党团负责人2位,包括总统共9位。运作机制,基本上包括相关部会首长的工作报告、说明,讨论与在野党进行沟通事宜等。虽然第二阶段变成了「团体决策领导模式」,从「党政分开」改变成「党政合一」的决策模式。但实际运作起来,依然问题重重,仍然只是在总统决定政策后,寻求背书的机制。但这样的形式依然无法解行政决策、立法部门、党之间的协调合作,最后经一番激烈辩论后,修改党章,使民进党主席在执政时期可由总统兼任,非执政时期则票选产生。2002年7月21日,陈水扁正式以总统身份接任民进党主席,如此一来,党的意志与政府决策就在民进党中常会合而为一,正式转变成与国民党一样的党政合一。(二)无通晓国际事务的人才承前所述,当选前既没有执政的准备,当选后面临处理国际问题事务上,就显得捉襟见肘。民进党在野多年,多注重岛内事务,对于国际事务少有关注。虽陈水扁号称台北市长任内出访多国,具备国际视野,但众人评价似非如此。民进党内设有国际事务部、驻美代表处,但功能不大。其驻美代表处之代表,历届分别有张旭成、丘义仁与萧美琴10。但并不太受重视,且他们许多时间还是关注岛内政治11。由于民进党缺乏培养人才的机制,再加上当时的时空环境,民进党也难以渗透进国民党主导多年的行政体系,缺乏行政经验之人才,也并不令人意外。以上两个因素相综合,民进党上台组阁的过程,自然面临人才短缺的窘境。这点从几个阁员出身即可看出。举例来说,外交部长,此具有国家象征性图腾的职位,自是主张台独的民进党最在意的职务。但党内缺乏此类人才,唯一几个较为在行的人,又因人品问题不适任12。最后涉及外交决策的阁僚,都不是民进党籍。首任外交部长田弘茂为学者出身,无党籍,曾于与民进党意识型态相近、长荣集团所出资的国策院供职。其出线原因,外界公认是因李登辉与田熟识,并向陈水扁推荐之故13。据了解,虽然其在国际关系学界有所专精,但对实务部分却不甚了了,且兴趣缺缺14。后来接任的简又新,之前为国民党籍,也与李登辉关系匪浅。在专业部分,虽曾任台湾驻英代表,但据了解,对外交事务也是一知半解,在决策过程中属没有声音的人物,陈水扁说甚么办甚么的角色。而台湾最注重的对美关系,其第一线的执行者-驻美代表,虽民进党内有多人兴致勃勃,但也因其缺乏人才,最后只好由前国民党时期的外交部长程建人出任,执政党的人马则屈居副代表。负责安全的国防部长,也由国民党籍的前任国防部副部长伍世文出任,在2001年时,接任的也是国民党籍的汤曜明。整体观之,陈水扁等人并无外交经验,决策层不懂,重要的成员又是如此匆匆挑选,各方人马拼凑而成15,有些是以前政敌的党员,不然就是李登辉所属意人选。如此班底,其成员意识型态不同,再加上没有行政部门间、行政与立法间协调经验的民进党,自是力不从心,其外交政策品质自然大打折扣。(三)每年都是选举年每天都为增加合法性奋斗2000年大选时,陈水扁因国民党内部分裂而坐享渔利,仅以39.3的得票率当选,第二名的宋楚瑜则为36.84,相差仅有2.46,连战也有23.1的得票率16。简单的说,虽然泛国民党系选民有近六成,但却没有选出代表大多数民意的候选人,而是由较少数的陈水扁当选。这样的民意基础,陈水扁与民进党的合法性有着根本的问题。再加上外交部、军方中的公务员,都与其许多意识型态与其相悖,许多精力都花在与公务员内耗。在此状况下,为了能稳定自己的合法性,唯一能做的,就是掀起一波又一波的政治动员。所有施政,就是只注重暂时民意、稳定基本支持者,而不顾专业考量。其国安局局长丁渝洲在回忆录中,就坦白地说,陈水扁执政只关心的是两件事,一是股市指数、一是民调。执政思考的重心,往往在于如何去符合民意、媒体对政府施政及首长个人的评论17。在这样的格局上,民进党政府在位四年,不是施政,而是不断的竞选、提升合法性。而外交政策,自然也成为竞选、提升合法性的一部份。(四)小结民进党特色的「党国体制」综合以上论述,可把民进党与国民党时期的「党国」体制作一比较。相对于国民党,民进党的「党国体制」虽然体制上雷同于国民党,领导人握有最大的权

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