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政治其它相关论文-浅析政府供给农村公共服务的现实困境与角色路径.doc

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政治其它相关论文-浅析政府供给农村公共服务的现实困境与角色路径.doc

政治其它相关论文浅析政府供给农村公共服务的现实困境与角色路径论文关键词政府农村公共服务现实困境角色论文摘要在新农村和统筹城乡发展的背景下,政府为农村提供公共服务是政府职能的应有之义。当前,政府在农村公共服务供给中面临诸多困境,为跨越困境,政府在农村公共服务供给过程中应选择四位一体路径定位,即政府应是农村公共服务的制度公共品供给角色、主导性供给主体和投资者角色、多元化供给主体的服务者与多元化供给方式的引入者角色和农村公共服务供给的监督者角色。党的十七届三中全会指出,建设社会主义新农村,形成城乡经济社会发展一体化新格局,通过扩大公共财政覆盖农村范围,繁荣发展农村文化,大力办好农村教育事业,促进农村医疗卫生事业发展,健全农村社会保障体系,加强农村基础设施和环境建设等。可以说,社会主义新农村建设的进一步任务是完善与发展农村公共服务,这是政府职能的应有之义。作为提供农村公共服务的主导性主体,政府在农村公共服务供给中面临何种困境,政府在农村公共服务供给中到底应当担当什么角色以及如何担当,本文围绕这些问题展开论述。一、文献回顾与述评1.国外研究20世纪70年代以来,国外公共管理学界对公共服务问题进行了深入研究,成果颇丰。以登哈特夫妇为代表的新公共服务理论强调政府治理角色的转变,即政府应服务而非导航,倡导公共服务精神,重视政府、社区、公民之间的沟通与合作。DavidOsborne和TedGaebler1992认为政府应该掌舵而非划桨、授权而非服务,主张借鉴商业管理模式,引入市场竞争机制,最大限度地满足消费者的服务需求。E.S.savas2000提出了公共服务社会化的l0种制度安排。EwanFelie1997认为政府在公共服务供给中应重视社会力量的参与。布兰克R.M.Blank,20O0对公共服务问题进行了较为系统和前沿的研究,他在公共政策何时依靠私人市场社会服务的有效提供一文中,对公共产品提供中存在的外部性、非对称信息、代理效率问题、分配效应问题、产品质量的不可观测性进行了系统分析,进而探讨了政府及私人介入公共产品提供模式的多样性。传统经济学理论认为,由于公共产品的非竞争性和非排他性的特征,如果有市场按照利益最大化的原则供给,必然造成公共品供给的无效率和资源浪费,因此,许多学者认为,公共服务的供给应主要由政府提供,中央政府及各级政府从强制性的税收收入中进行预算安排。但是,这并不意味着公共品供给的责任必然要由政府承担,考虑到某些公共产品的特殊性,如消费者的地域集中性、信息不对称性等因素,由私人供给可能更有效率。罗纳德科斯1974研究了英国早期的灯塔制度,说明灯塔的私人收费是可能的,反驳了公共产品只能由政府垄断的传统观点,为人们建立起公共产品供给可以引入市场机制的信念。随后,布坎南的俱乐部产品理论为公共产品的集团供给提供了合理分析。总的来说,无论是公共管理学者还是经济学家所主张公共服务市场化或社会化取向,他们的观点均未否认政府在公共服务供给中的主导性作用,却为政府供给公共产品效率的改善和提高提供了可资鉴用的方法或方式,如合同委托、许可经营、政府补贴等。2.国内研究国内许多学者周立新,2002林万龙,2003李燕凌2004郭建军,2007认为,农村公共服务处在投入不足、管理体制落后和供给结构不合理等普遍性问题状态。刘鸿渊2O04认为许多县乡是吃饭财政,没有能力提供公共产品。胡德锌2004认为,公共产品的非排他胜和非竞争性使得公共产品供给中存在市场失灵和私人不愿供给,政府供给又容易造成垄断,缺乏效率。另外,郭泽保20o5认为,各级政府在农村公共产品供给中责任划分不清,越位、缺位、错位时有发生,现行的财政体制制约了地方政府职能发挥。林万龙2003认为农村公共服务供给主体和供给责任划分不明确。李彬、李葆华认为,在我国现行公共体制下,各级政府间供给职责界定不清以及供给行为的任意性和强制性是造成政府供给责任缺失的主要原因。李继力2006认为,造成我国农村公共物品供给失衡的政府责任原因是政府价值取向上的非农偏好、政府行为上的不合理、官员行为上的自利和任期短期化和政府决策机制的自上而下。程又中2005论述了国家在当今中国农村公共服务中发挥主导作用的历史机遇和条件。但是,对于政府在农村公共服务中究竟起何种具体作用或担当什么角色,程文未作进一步的论述。许多学者对如何改善农村公共服务或产品供给提出了有价值的建议。如改革现行财政体制,建立公共财政体制嘉蓉梅,2004马晓河,2004改革农村公共品供给制度,构建政府、企业和社会团体多元参与并共同生产和提供产品的农村公共服务组织体系黄志冲,2000李秉龙,张立承,2003党国英,2004从多元化的筹资机制、供给决策机制及供给主体三个方面建构农村公共产品的多元化供给体制来解决农村公共产品的供给难题刘建平,龚冬生,2005。总的来看,学者们对农村公共产品的供给现状、存在问题及原因对策等研究成果丰富,为笔者研究奠定了宽厚的基础。但是,对于政府作为提供农村公共服务的主导性主体应该如何进一步发挥其作用,政府在服务供给中面临何种困境,政府在农村公共服务供给中到底应当担当什么角色以及如何担当等问题,学者们的研究涉及不全面,有些方面不深人,如政府角色的细分,造成理论指导实践时的灵活空间或无所适从。二、政府供给农村公共服务的现实困境当前,政府职能正处在由侧重经济或投资职能向彰显公共服务职能转换,公共治理也趋向主体多元化或多中心化。调查显示,政府仍是当前我国农村公共产品供给的主导性主体①。研究表明,一国人均GDP达到一千美元以上,公民对公共服务的需求将日益凸显。当前,随着社会经济的发展,我国农村对公共服务的需求也日益递增,但农村公共服务政府供给却存在效率低下、总量不足、结构失衡等问题,也就是说,农村公共服务政府供给面临诸多现实困境。l农村公共服务或产品供给中政府公共服务职能的缺位与错位并存综观世界,欧美发达国家的政府,尤其是福利国家,都承担了向社会或公民提供公共服务或产品的责任,应该说,这是凯恩斯主义政府干预思想留给我们的福利,也符合福利国家经济学的著者尼古拉斯巴尔的观点,即国家提供公共服务社会保障从经济角度而言是有效率的,可以内在地促进经济增长和发展。改革开放以来,我国政府职能基本是以经济职能为中心,忽视服务职能,导致各级政府的核心任务是抓经济建设和发展,而非社会建设和发展。政府主要投资于经济领域,而非公共服务领域,造成公共服务领域政府缺位。在农村地区,政府公共物品供给总量不足,如义务教育、医疗、社会保障、基础设施建设等,造成农村公共产品供给的严重短缺。地方政府经济投资观念强,服务投资观念不足,造成有钱不愿投,没钱无法投的状态,使得许多地方的公共服务长期满足不了农民的公共需求。数据表明,2000年,世界卫生组织在对191个会员国进行的医疗卫生评价中,我国排在188位。2006年,全国的义务教育经费总量中,政府财政预算内拨款所占比重只维持在5060%之间。长期以来,中央和地方政府在提供公共服务或产品上职责不明,地方政府的事权和财权不匹配,造成农村公共产品供给主体错位。根据公共产品理论或财政分权理论,中央政府主要负责提供全国性或基础性的公共服务,如国防、义务教育、社会保障、大江大河的治理等,这类产品由中央政府决策和规划的效率比较高。地方政府负责地方性公共服务或产品的提供,如农村治安、农田水利设施、农技信息服务、社区服务等。但是,农村基层的实际情况是,中央与省级政府过多地把供给农村公共产品的事权下放到县乡镇等基层政府身上,如农村义务教育、农村治安、军烈属的优抚、农村计划生育、环境保护等,问题是,事权下放同时没能配以相应的财权,造成基层政府事过多,财不足,不能有效提供公共服务或产品,形成政府服务职能缺位与错位之实。2.农村公共服务政府供给结构失衡,效率低,供给过度与供给短缺并存本课题组对广东、江西和安徽三省农村公共服务现状的调查显示,农民认为教育、医疗、交通道路和农贸市场等公共产品很容易获得,而农业科技服务、就业培训、文化设施、社会治安、环境保护等公共产品很难获得,这说明,农村的硬性公共品供给过度,而软性公共品的供给短缺。在农村公共服务供给实践中,地方政府为应对政绩考核,对提供有形的或硬性的公共品具有很强的意愿,如道路、公共广场、农贸市场等,但却对供给无形的或软性的公共品缺乏意愿,如农业技术服务、环境保护、农村治安、社会保障、就业培训等。李彬和李葆华的研究表明,地方政府对农村公共产品的供给决策不是基于农村实际情况、农民的真实需求和供给的成本一收益分析,而是基于显现政绩之需。结果是,农村公共服务政府供给的结构失衡,供给过度与供给短缺并存。同时,我国公共服务的供给效率不高,供给绩效较差。以医疗卫生领域为例,我国医疗卫生总费用从1980年的143亿元增加到2004年的7590亿元,增加了53倍,占GDP的比重从1980年的3.17%提高到2004年的5.55%,但从我国卫生投入的宏观绩效看,居民综合健康指标却没有明显的改善。以人均期望寿命衡量,从1982年到2003年,我国居民的平均寿命从68岁增加到70.8岁,22年仅增加2.8岁,而同期基数和我国相同的斯里兰卡增加了5岁,韩国增加了6岁。同时,我国人均医疗卫生费用大幅度提高,我国的卫生绩效却不升反降。2000年世界卫生组织卫生总体绩效排名,我国排名144位,比人均GDP低于我们的埃及63位、印度尼西亚92位、印度112位、海地138位还要低①。3.政府供给的自上而下决策体制与农民需求表达机制缺失并存长期以来,我国各级政府是农村公共服务供给的唯一合法主体,农村公共服务政府供给实践的是自上而下的决策模式,由于我国地域广,发展差异大,这种决策模式使公共品的供给很难适合农民的真实需求。同时,自上而下的农村公共服务供给决策机制不能有效地反映农民的实际需求,忽视农民的需求与偏好,可以说,农民在农村公共品供给决策中基本上没有参与权和表达对公共服务真实意愿的话语权和渠道。农村税费改革前农村公共品供给的决策程序是自上而下的上级政府主导型,这种决策程序很容易导致制度外的农村公共品供给行为,从而加重农民负担。农村税费改革后,虽然有些地方创造了一事一议的公共品供给机制,但在现实实践中,一方面,实行起来往往走样另一方面,小范围内如社区才比较适用,即适用范围有限。在大量的农村公共品供给中如义务教育、卫生防疫、道路修建、行政管理等农民很难有机会直接表达自己的需求,自上而下的公共品供给决策机制基本没有变化。应该说,这不利于扩大政府服务的公益性影响,也使得提高政府服务质量和效率的制度保证缺失。三、政府供给农村公共服务的角色路径现实调查和理论研究表明,政府在农村公共产品的供给中起主导性作用。目前,政府既是运动员,又是裁判员和规则制定者,并日益由运动员向裁判员和规则制定者以及监督者角色转换。同时,政府要鼓励、支持市场和第三部门的发展。我们认为政府在农村公共服务供给中具体应担当四种角色1.农村公共服务制度公共品的供给者新制度经济学的理论表明,制度,而非技术或人力资本,是经济增长的关键要素,技术或人力资本是制度作用的外化结果或表象,受制度制约和导向。许多学者认为,新农村新的实质应该是制度创新。首要的是农村基本经济制度创新,核心是土地制度创新。虽然农民的土地承包期限一再延长,但却阻挡不了农村耕地减少的趋势,也安慰不了农民土地被政府征用的痛苦与无奈,解决不了土地抛荒和经营规模小的问题。李成贵、温锐等学者分析认为,农村土地归农民所有或土地归农是解决农村问题的根本制度创新②。其次,政府应为农村公共品的市场化和社会化建立和完善规则。例如,美国政府通过提供制度公共品来服务农村和保护农业,在这方面,美国政府创立了诸多制度安排,如农业保险制度、对农业的立法管理、对农业资源的保护政策、农产品价格补贴政策、农业信贷政策等。再次,政府应为第三部门或社会组织参与供给农村公共品提供有效的制度公共品或制度规则。改革开放30年来,我国的社会组织发展较快,但整体而言,它们在农村公共品的供给中所起的作用却很小,曾莉和李民政2oo8认为其中最重要的原因就是政府现行政策法规导向作用不明确。1998年l0月公布了社会团体登记管理条例和民办非企业单位登记管理暂行条例,开始实行严格的登记注册和业务管理制度,这种人口管理和过程监督并重的制度使得社会组织难以发展。嘲一般而言,政府应该更多进行过程监督,通过税负减免或优惠、鼓励捐赠、许可经营、政府补贴等政策来激励和支持社会组织参与公共服务的供给。最后,政府应加快提供公平有效的公共财政制度规则,建立起公共财政体制框架,解决农村公共服务供给中财政越位和缺位问题。因此,政府需要进一步规范财政资金供给范围,保障教育、社会保障、农业发展、生态保护等重点领域和项目的支出需要。同时,合理有效地界定公共财政支出范围,即厘清哪些公共产品可以由市场供给和社会化供给,哪些可以由应由政府承担哪些公共品由中央、省政府财政支出,哪些由地方政府、社区或受益者承担。并且,要建立公共财政动态调整机制,以适应组织环境变化和经济社会发展。2.农村公共服务的主要供给者和投资者角色政府以公共服务供给的形式对农村进行人力资本、制度资本和物质资本投资,可以获取国民经济运行效率提高和降低农村务农和经营成本。研究表明,农村社会保障对农村人力资本的维持和积累从而对经济发展有着极大的促进作用。按照尼古拉斯巴尔的观点推论,可以说,政府对农村公共品的供给在经济上是有效率的,可以内在地促进农村经济社会发展和农民的福利总水平。政府应当是农村公共产品的主要供给者角色。公共品理论分析表明,政府天然具有供给全国性纯公共品的效率优势,如国防、大江大河治理、环境保护等。同时,政府在许多准公共品的供给上也具有优势。曾小龙2008认为圈,农村的纯公共服务应该由政府免费提供,对于准公共服务而言,市场机制可以发挥一定的作用。但由于公共服务的基础性和外溢性特征,政府在提供准公共服务时仍然应该发挥主导作用。一般说来,中央政府主要负担全国性的公共服务,地方政府主要负担地方性的公共服务。根据公共财政理论,政府公共财政应该是农村公共服务多元供给体系的主渠道资金。在这个方面,欧盟、日本等的实践经验值得借鉴。例如,为保障有效供给农村公共产品,欧盟建立了农业指导与保证基金、地区发展基金、社会基金等。地区发展基金主要为最贫困地区的大型基础设施项目提供资金,如修建高速公路、安装先进的通讯系统、建设能源和水输送网、建设大型农田水利工程等社会基金用于支持人员培训计划和就业计划,以及为农业、林业劳动者或失业者获得新的技能,特别是为青年人创造就业机会提供资金支持20世纪70年代以来,日本对农田基本建设项目的财政投入占整个农田基本建设投入的90%,对农业的稳定高产起到了重要的保障作用。政府应该如何实现其作为农村公共产品的主要供给者和投资者角色呢我们认为,根据国外经验和我国实际,首先,政府应该提供有效可行的制度公共品,如政府农业补贴政策、农业保险制度安排等其次,政府应该夯实农业发展的基础设施,如完善农村交通网络,改善电力设施,修建水利工程,治理大江大河,

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