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政治其它相关论文-浅谈地方政府业绩考核的问题与对策分析.doc

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政治其它相关论文-浅谈地方政府业绩考核的问题与对策分析.doc

政治其它相关论文浅谈地方政府业绩考核的问题与对策分析论文关键词政府职能业绩考核指标设计考评制度论文摘要业绩考核作为一项有效的管理工具,对提高地方政府绩效具有重要的作用。但现行的地方政府业绩考核存在考核指标设计与政府职能脱钩、形式主义泛滥等诸多问题,亟需对业绩考核的程序和内容实施规范化管理,建立有效的监督管理体制。业绩考核是现代人力资源管理的重要手段和方法,也是任何组织持续发展的核心环节。业绩考核包括指标设计、考核程序设计、考核结果的使用等诸多环节。所有这些环节中,首要的就是业绩考核指标的设计。政府作为组织,其组织属性与企事业组织属性有较大差异,其业绩考核指标体系与企事业组织亦有很大不同。从历史发展的角度看,政府自身成了被考核的对象,政府行为有了指标数据便有了责任和压力,这种变化当然颇具积极意义。但在各种指标考核的要求下,政府对社会经济生活的干预加强了,实际上使得政府职能转变的速率放慢,随之而来的是地方政府业绩考核中出现的许多矛盾和冲突,因此有必要先分析政府职能理论。一、地方政府业绩与政府职能理论的联系地方政府业绩考核指标体系的设计与政府职能理论之间关系密切,不同的政府职能理论会得出迥然不同的政府业绩考核标准。按照政府干预社会经济活动尤其是在再分配领域的广度和深度,可以将政府分为最弱意义的国家、最低限度的政府、福利国家、掌舵式政府四种。罗伯特诺齐克主张最弱意义国家,在1974年出版的无政府、国家和白托邦一书中,他认为可以得到证明的是一种最弱意义上的国家,即一种仅限于防止暴力、偷窃、欺骗和强制履行契约等较有限功能的国家。布坎南认为诺齐克最弱意义国家在内涵上与l9世纪自由主义者斯密所宣扬的守夜人国家相同。哈耶克主张最低限度政府,可以粗略地理解为在诺齐克最弱意义国家功能之外,增加保持经济稳定、管理外交关系与国防,以及最基本的济贫功能。哈耶克强烈反对政府除最基本的济贫功能之外的任何其他再分配功能。福利国家理论与其他国家职责理论的本质区别在于国家干预再分配的广度和深度,因为济贫功能几乎是任何时代任何政府都不同程度体现出来的职责。而掌舵式政府由奥斯本和盖布勒在改革政府,企业精神如何改革公营部门一书中提出。书中提出理想政府的l0个标准,认为政府职责是掌舵而不是划桨,政府应该集中精力提高国家的国际竞争力,发展教育和高科技政府的其他非核心职能,如公共事业等,都可以由民营企业和非政府组织参与提供。政治学、公共管理等学科中对于政府职能的学院派研究,在学科基础价值方面有其不可替代的意义,但是业绩考核指标设计更需要确认政府职能在现实世界的实际内容而非纯理论研究。当前,中国政府正从管制型政府向服务型政府转变。服务型政府的基本内容包括以人为本的服务理念、依法行政的服务准则、顾客为导向的服务模式、绩效评价的服务考核、过错追究的服务责任等。而一切与政府职能无关的内容,都要坚决排除在政府业绩考核范围之外。惟有如此,才能逐步改变中国根深蒂固的全能政府构架和观念,逐步实现服务型政府和有限型政府。二、地方政府业绩考核的现状基于上述政府职能理论,衡量中国现行地方政府业绩考核现状,存在很多不足,主要表现在两个方面一达标考核泛滥,政绩工程纷起,社会隐患堪忧由于职能没有根本转变,近年来,指标考核作为一项政府管理方式,已经成为各地考核政府部门和干部政绩的一个重要内容,即达标考核泛滥,政绩工程纷起,在这种形式主义的主导下,社会矛盾突出,干群关系紧张。总结起来,这种指标考核出现了三种趋势。1.指标考核的范围越来越广主要表现为在对传统的GDP指标、固定资产投入增长、财政收入、农民人均纯收入等考核之外,又根据形势的变化、中央及省市领导强调的重点,增加了许多内容,几乎每个条条部门都有相应的达标要求。教育、卫生、广播电视、植树造林、森林防火、工会、党建、廉政建设、文明城镇等,凡有关社会、经济、文化领域所能包括的内容,鲜有未覆盖者。2.考核的内容越来越具体如安徽对某小城镇2003年的招商引资考核,要求引资总额3000万元,工业类项目必须占70%,省外资金必须占75%。在基础设施的25分中,建制镇的资金投入不少于300万元,乡不少于200万元,完成者得8分,每超过100万元加0.5分,考核指标详细至极。3.一票否决的领域越来越多20世纪90年代,一票否决的项目并不多,近几年一票否决的内容逐步增加,从上访信访责任查究制、化解乡镇债务、破坏投资环境、行政经费超支,逐渐扩大到农民负担、招商引资、违法用地、消防安全、矿山环境与安全等方面。一些地方如河南的某小城镇一票否决的领域多达l3项,甚至连农民烧玉米秸秆也在一票否决之列。过多过滥的达标考核强化了小城镇全能政府的作用,也强化了地方政府对经济社会生活的干预,压缩了市场调节的空间,有悖于政府职能转变的改革方向。另外,达标考核催生了地方政府为完成指标的短期行为,导致形象工程、数字工程层出不穷,因此必需加快政府职能转变步伐。从全能型、管制型向有限型、服务型转变是政府职能转变的大方向。在现实条件下,即便不可能马上取消,也应当淡化各类从上到下的达标考核,其考核内容也应符合政府职能转变的方向和新的发展观要求。二过分强调经济领域而忽视社会和谐发展从一五计划到五五计划,中国国家发展计划名称都是国民经济五年计划。1982年l2月制定六五计划时开始增加社会发展内容,更名为国民经济和社会发展五年计划,随后社会发展内容逐年增加。十五计划中,社会发展内容与经济目标已经是平分秋色。但是,在政府业绩考核体系中这一良性趋势却没有得到足够体现,宏观战略与微观考核依然脱节。经济挂帅政府考核体系在实践中暴露出一系列问题。1.GDP指标不能准确全面地反映社会经济发展状况。GDP作为指标的明显缺陷之一就是为消除负面社会经济活动而进行的生产活动,也被不加区别地计人GDP增加值。如不清洁生产造成环境污染水土流失,而治理环境污染的生产活动又形成新的GDP增量。1996年世界银行和有关部门的一项合作研究表明,1995年水和空气污染给中国造成大约540亿美元的经济损失,占当年中国GDP的6%~7%。2.在政府业绩考核中过分强调经济发展必然导致唯GDP论,产生诸侯经济、招商引资中的过度竞争、政绩透支等诸多弊端。3.政府投入与产出缺乏动态联系,只讲结果不计成本。有关资料显示,中国行政管理投入与产出比不够理想。中国科学院发布的2002中国可持续发展战略报告表明,中国是世界上行政成本最高的国家之一,用1美元在世界平均状况下可办到的事,在中国就需花费1.25美元。2002年中国税收收入1.5万亿元,全国税务系统100万人而美国税收收入远高于中国,税务人员却仅有10万人。虽然不能简单地直接比较,但是中国税务系统行政成本偏高毕竟是无法否认的。4.居民生活质量被忽视,本末倒置。一味追求经济指标,公共服务体系投入严重不足,发生在2003年5月的SARS疫情可以视为中国政府业绩考核评价体系反省的一个契机。如果以牺牲居民生活质量为代价获得一时的所谓经济增长,无疑是本末倒置,重蹈20世纪60~70年代很多发展中国家有增长无发展的覆辙。当前,中国政府职能正从管制型向服务型转变,这在客观上要求地方政府的价值取向应由政府本位向民众本位转变,其考核指标体系要突出反映人民生活水平的变化和政府服务能力的高低,综合反映社会发展的全面性与和谐性,并以此引导地方政府工作向提高人民生活质量、增强公共服务能力的方向发展,而不能只侧重某一方面。三、地方政府业绩考核的对策分析一考核指标的设计对于考核指标的设计,首先,要注意评价目的。地方政府业绩考核指标体系不能设计为竞争力评价等指标体系,而必须严格围绕政府基本职能进行设计,确定合理有效的考核目标。从地方政府所履行的职能来看,笔者认为,考核指标应包括以下五个方面一是依法行政能力,二是提高公务员队伍素质,三是提供公共服务,四是促进经济发展,五是维护社会稳定。另外,应采用多层次指标体系和多因素分析方法,同时还应依据各类指标对地方政府绩效的影响程度,设置不同的权数来加权平均计算分值,以确保考核结果客观、公平、合理。在综合考核过程中,坚持定量与定性相结合的方法,由于政务性、非竞争性等特点,对政府进行定量业绩考核时,可以设置相应的绩效度或绩效区间,这样的衡量方式可能更切合各级政府的特点。二考核方式、方法和技术的选择考核方式、方法和技术的选择不仅决定考核本身的难易程度和成本,而且会影响到考核结果的公信度。通常考核对象从上到下都是干部考干部,部门对部门,只有考到乡镇一级,才涉及官对民,因此官民矛盾、干群冲突表现得最为充分。人们之所以看不到中层出问题,坏人往往都是乡镇干部,是因为所有的矛盾都被推挤到了小城镇。因此,必须改革传统的考核方式和方法。业绩考核实际上是一个循环的过程。在考核开始之前,先要对考核做出整体规划,解决好四个前提,即确定决策者的需要、明确问题的性质与范围、制定有效目标和制定全面的考核方法然后做好考核的技术准备,包括考核指标体系的确定、考核方法的选用等。在此基础上,根据考核的内容和范围收集考核所需要的资料和信息。三业绩考核外部制度环境的完善比较完善的政府考核,指标设计只是第一步。指标的外部制度环境同样重要甚至更加重要。完善是一个渐进过程。首先,要落实人大最高权力机构功能。人大应在政府业绩考核中发挥更积极主动的作用,规范考核程序,形成完善的考核制度,加强监督和引导,对考核中存在的虚假浮夸、欺上瞒下等违法行为要协同相关部门坚决查处并予以纠正。其次,考核要建立在各级政府、各个部门有明确分工的基础上,责权利相一致。明确中央、地方各级政府不同的职能、权力、利益和责任,中央的事中央负责,地方的事地方负责,实现不同层次政府责权利的互相统一。最后,要建立公务员社会保障机制,为辞退公务员准备好出口。四考核结果的正确运用必须正确、充分地运用考核结果,并以此作为衡量地方政府是否高效务实的重要依据,这是考核工作真正发挥约束与激励作用的关键。一方面,业绩考核必须从严,不能因顾忌方方面面的关系而遮遮掩掩,定档结果不能含混模糊另一方面,考核结果要增加透明度,根据考核结果严格兑现奖惩措施,对症下药。对绩效突出单位,在给予一定物质奖励的同时,还要进行宣传表彰,灵活采用多种激励方式,以促使其再接再厉对绩效较差单位,要加强监察和管理力度,对其存在的问题进行深入调查和分析,帮助其明确发展目标,杜绝短期行为,必要时可追究相关领导的责任。总之,地方政府业绩的合理考核,是困扰中国行政体制改革的一个难题。但起码要建立这样一种意识忙碌的政府未必就是高效的政府。其实政府的职能不是管制,而是服务,应该用公众是否满意来评价政府工作的绩效。评估政府,不是看它投人多少资源,做了多少工作,而是要考核它所做的工作在多大程度上满足了社会和公众的需求。

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