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政治其它相关论文-美国公共行政学百年回顾(下).doc

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政治其它相关论文-美国公共行政学百年回顾(下).doc

政治其它相关论文美国公共行政学百年回顾(下)4对公共行政学研究的重新调整时期19601979进入六十年代后,一些学者认为政策分析可以选择备选方案;另一些人士认为成熟的科学和技术基础为公共行政学研究的理性化和多元化开启了大门。同样,还有人认为运筹学的运用以及对公共问题系统研究的运用增添了新的管理知识。不幸的是,这些期盼受到政治过程现实的局限。比如,在政策制定过程中立法的渐进性限制了计划项目预算制度在全国范围的采用。之后七十年代通过零基预算制定理性金融政策的努力也是同样的命运。然而,通过分析过程由项目经理广泛参与的行政仍然获益匪浅。肯尼迪JOHNFKENNEDY总统关于美国人二十世纪六十年代将登上月球的许诺由美国国家航空航天局THENATIONALAERONAUTICSANDSPACEADMINISTRATIONNASA实现。NASA致力于项目管理,对任务的组织集中于具体工作而不是等级制,增加了公共管理的灵活性,积累了矩阵管理和矩阵组织的经验。从概念上看,项目管理是基于公共利益模型对组织原则的运用。七十年代的美国社会与政府反映了人们对未来的矛盾心理。对民权运动、女权运动、越南战争、水门事件、能源危机的不同看法使得人们对个人与政府的关系、政府之间的责任划分以及国际关系等诸多过去的假设提出了挑战。一方面,公共行政学为政府存在的问题背上了黑锅;另一方面人们又期待着公共行政学能为行政管理的改观提供良策。密诺布鲁克会议与新公共行政学六、七十年代的严峻现实对公共行政学以及政府管理提出了挑战。瓦尔多DWIGHTWALDO注意到公共行政学处于一个“革命的时代”,于1968年召集了一个青年学者的会议。该会议由瓦尔多当时任主编的公共行政评论及锡拉丘兹大学麦克斯韦尔学院赞助,并在锡拉丘兹大学的密诺布鲁克会议中心MINNOWBROOKCONFERENCESITE召开。会议的成果集中反映在马诺力FRANKMARINI,1935主编的迈向新公共行政密诺布鲁克观点1971、瓦尔多著处于动荡时期的公共行政学以及弗雷德里克森HGEORGEFREDERICKSON,1934的专著七十年代的邻居控制1973和新公共行政学1980。会议的目的是要鉴别公共行政学应该研究的问题,作为一个学科,公共行政学的重点应该放在何处以迎接七十年代的挑战。密诺布鲁克会议的中心主题是1公共行政学学者如何将道德价值观念注入行政过程;2如何能有效地执行政策;3政府组织机构与其服务对象的恰当关系是什么。瓦尔多对会议的总体印象是朝向规范理论、哲学思考、社会焦点以及行动主义。缺乏对计划、预算和运筹学的研究,但是有对适当的“价值”、个人组织道德问题的研究。关键词是“相关性”、“社会公平”、“调整与适应”以及“顾客导向”。弗雷德里克森认为,新公共行政学将社会公平注入传统的经济与效率目标。社会公平强调政府服务的公平、对市民需要的负责任而不是对公共机构的负责任以及公共项目经理应当对决策和项目执行负责任。新公共行政的主题是市民参与政策制定、邻居控制、分权与民主工作环境。关键词是“授权”、“促进”与“适应”。有33位代表参会的1968年密诺布鲁克会议是美国公共行政学历史上的重要里程碑。尽管新公共行政所倡导的价值观念(社会公平、代表制、响应性、参与和社会责任)在行政管理的实践中难以完全付诸实施,然而,越来越多的有识之士开始关注公共行政职业教育的相关性以及对组织成员、顾客和社会需求的培训。后人将再次提及类似的问题并要求“重塑”政府。公共选择学派的兴起公共选择学派由经济学家创立,它的诞生可以追溯到阿诺KENNETHJARROW,19211951年发表的社会选择与个人价值。公共选择理论研究的内容与公共行政学、公共政策和政治学重叠。从这个意义上说,公共行政学愿将公共选择学派囊括入自己的“势力”范围。首先让我们考察一个实例以理解公共选择。如果我有一些苹果并且政府不参与苹果的交易,经济理论能够理解我得到苹果的供需机制。类似的交易发生在数百万消费者与生产者身上,他们在市场上决定苹果的价格和数量。如果满足两个前提,我对苹果的消费是私事第一,交易行为没有政府的参与;第二,我对苹果的消费除对售卖者有影响外,对他人没有正面或负面影响;如果上述两个假设不同时成立,我对苹果的私人选择就至少部分是公共选择。如国家对交通、邮电、能源、国防、教育、卫生等事业的选择均为公共选择,因为有政府的参与,或者对他人有影响,或者两者兼而有之。塔罗克GORDONTULLOCK,1922和布坎南JAMESBUCHANAN,1919于1965年成立了公共选择学会PUBLICCHOICESOCIETY,他们认为公共选择理论是用经济学的研究方法去研究习惯上由政治理论家研究的问题。现在公共选择年会大约有16个国家的300名学者参加。公共选择学派的代表人物及作品除阿诺外有布坎南与塔罗克合著赞同的计算宪法民主的逻辑基础1962;科斯RONALDHARRYCOURSE,1910社会成本问题1960;唐斯ANTHONYDOWNS,1930民主的经济理论1957;尼坎南WILLIAMNISKANEN,1933官僚政府与代议政府1971;奥尔森MANCUROLSON,19321998集体行动的逻辑公共商品与团体理论1965。六十年代的重要思想窘境中的公共行政学六十年代不仅仅标志着社会动荡和公众对越战的不满,这一时期的管理体制和项目发展也未能达到公众的期望。计划项目预算PPBS就是明显的例证。PPBS从一诞生起就受到不断的批评。怀尔德威斯基AARONWILDAVSKY,19301993于1964年发表预算过程中的政治。他指出,预算在现实中是一个渐进过程,很大程度上受政治因素的影响。1969年,他在公共行政评论上撰文将政策分析从PPBS中拯救出来,猛烈抨击PPBS。怀尔德威斯基指出PPBS的计划和分析功能与预算的本质不相吻合。六十年代末,联邦政府已不再采纳PPBS。怀尔德威斯基同样对科伊的经典问题“究竟基于什么样的基础我们决定给A项目拨款X美元,而不是给B项目”提出质疑,认为该问题既不能回答亦不相干。重要的问题是预算过程应该有助于决策制定并帮助获取政策目的和项目目标的一致性。六十年代的另一个主题是“把权力还给人民”,用行政管理的术语即是公共服务的分权。当然,分权的最终极限是无政府主义。考夫曼HERBERTKAUFMAN,1922在行政分权与政治权力1969一文中分析了分权的错综复杂内涵。他关注于分权中的领导、政府官员的代表性以及中立的能力。考夫曼预见到了当代高度复杂的社会需要新的由公众参与的代表模式以确保负责任的行政。考夫曼认为,行政分析能够给公共政策制定带来更多的影响,同时可能带来一系列其它问题和矛盾,包括与国家经济和社会公平的冲突、地方政府和项目之间的竞争、以及规模经济下降所导致的政府运作低效率。洛易THEODOREJLOWI,1931在自由主义的终结意识形态、政策与公共权威1969一书中对当代民主政府提出批评并谴责利益集团多元化的瘫痪效应。洛易宣称,公共权威被私有利益集团所瓜分,从而导致一个虚弱、分权的政府不能进行长期计划。这些私有利益集团的运作是为了达到私有目标,而非相互竞争以促进公共利益。因而政府不是在相互冲突的价值中作最优选择,而仅仅是一个利益控股公司。洛易否认了荷林EPENDLETONHERRING及其它集团理论家预见的利益集团多元化所带来的好处。多数理论家称赞洛易的批判分析入木三分。然而,洛易的处方即回到法律或宪法民主却被认为是不可取的。尽管利益模型有着明显的缺点,却没有替代的良策。六十年代的另外两部重要著作是唐斯ANTHONYDOWNS于1967年发表的官僚内幕,指出政府官员的行为是理性的并追求最大限度的自我利益;戈乐碧威斯基ROBERTGOLEMBIEWSKI、吉布森FRANKGIBSON与科洛格GEOFFREYYCORNOG等人联合主编的公共行政学机构、过程、行为与政策读物1966,该书的重点是行政官员的行为世界、塑造行政行为的机构环境以及作为管理工具的行政方法。政策分析的发展评估与执行七十年代伊始,人们普遍认为多数约翰逊JOHNSON时期的“大社会项目”GREATSOCIETYPROGRAMS远不如预期的那样理想。一些社会项目受到批判,项目评估领域受到重视。萨齐曼EDWARDSUCHMAN于1967年发表评估研究,主张评估应成为一个研究领域,对评估的研究应该是总体性的,超脱具体的不同分支领域的运用。七十年代初期在评估方面的重要著作有威丝CAROLHWEISS项目有效性评估方法1972,候利JOSEPHWHOLEY联邦评估政策1970。但最有代表性的作品是评估理论家和经济学家里夫琳ALICERIVLIN于1971年发表的社会行动的系统思考。里夫琳评论了改善政府效益的三种不同模型分权、社会控制(即当今的授权)和市场模型。这三种模型成为政府应该做什么、如何做的争论话题。正如里夫琳所下的结论,“为确保做得更好,我们必须有区分好坏的方法”。1973年,普鲁斯曼JEFFREYPRESSMAN与怀尔德威斯基合写了现在成为经典的执行。从表面上看,这是一个关于美国经济发展署在为公共工程和企业发展提供财政援助所遇障碍的案例研究,但作者并不陷入对行政技术讨论的细节。作者认为,政策计划和分析往往未能考虑到执行的难处。除案例分析外,作者提供了行政战略、项目计划、政府能力和社会科学家对执行研究的咨询建议。七十年代的其它重要著述与政府管理特点七十年代的美国政府管理有三大特点。一是水门事件的发生,促使人们对职业伦理道德的觉醒。莫希尔FREDERICKCMOSHER等人的报告水门对负责任政府的建议1974敦促教育部门应该重视公共部门的伦理教育。二是零基预算ZEROBASEDBUDGETINGZ【原刊地名】的采纳与中止。卡特于1977年命令联邦政府采纳ZBB的使用,但ZBB因不适用而于1981年里根上任后自动废除。三是资源短缺导致政府的精简管理。七十年代的高通货膨胀迫使百姓的税收增加,公众不再支持政府的继续增长。利万CHARLESBLEVINE,19391988在组织衰减与精简管理一文中认识到半个世纪的预算正增长结束了,新时期的负预算成为现实。这一时期的重要作品还有克里斯罗夫SAMUELKRISLOV,1929代议官僚制1974,探索功绩制、人事选择与社会公平。艾里森GTALISON决策精髓解释古巴导弹危机1971,提出三种模型,第一是理性决策者模型,第二是组织行为模型,第三是政府政治模型。奥兹WALLACEOATES财政联邦主义,在该书中,奥兹提出了分权理论、多国财政联邦主义趋势比较以及不同国家的集权/分权趋势,该书的一个重要主题是从经济学的角度(即效率)研究政府的合理规模。洛克FRANCISEROURKE在政府机构、政治与公共政策1976一书中,感兴趣于检查政府机构在公共政策制定中的作用、政府机构如何运行、从何处获得权力并运用这些权力。5政府改革与行政学发展新趋势19802000政府行政的职业化在八十年代受到越来越多的检查,尽管早期的怀疑更多地出现在联邦政府,地方政府也面临不断增加的压力以使行政政策更好地响应社会和政治需要。八十年代初,里根政府就开始控制政府规模。里根政府许诺减税,精简政府开支,将政府职能承包出去,促进公共部门的私有化。格雷斯委员会GRACECOMMISSION呼吁用企业的方法管理政府,使专业公共部门经理较少地受到政治的压力GOODSELL,1984。一些人士认为,私营部门在满足公共部门的需求方面应该扮演更为积极的作用并且替代公共部门SAVAS1982。结果是行政的多元化创造更多的机会,并且为私营部门提供公共服务打下基础BEHN1980;INGRAHAMANDBARRILLEUAX1983。通过非公共机构提供公共服务的努力即私有化在地方政府,尤其是大城市地区发展较快。中心城市由于预算的压力而欣赏私有化。当然,组织良好的公共部门工会反对这种趋势。在郊区,私有化得到了较快的发展。在八十年代,州政府与地方政府面临着承担不断增加的行政政策压力。官僚主义不再是联邦政府特有的现象。从1950年到1980年,州与地方政府雇员从4百万增至1千3百万VANRIPER,1983,经费大部分来源于联邦政府。现在州与地方政府被要求承担政策责任并自筹公共项目经费。而且,联邦政府债务持续增长,要求精简政府机构和人员。里根总统说“政府非但不能解决问题,政府本身就是问题”。克林顿似乎委婉一些,“政府官员都是好人,但他们囹圄于不好的政府管理制度”。在九十年代,精简政府的改革运动声势浩大。克林顿上台伊始,就于1993年成立了由副总统戈尔挂帅的“美国业绩评论委员会”(即NATIONALPERFORMANCEREVIEWNPR)。在短短的五年时间内19931998,美国联邦政府即精简35万雇员,占联邦雇员的16(张梦中,1999年)。这场以权力下放、规章制度精简、市场导向为价值取向的重塑政府运动至今仍在持续。尽管美国理论界对奥斯本DAVIDOSBORNE与盖布勒TEDGAEBLER合著的畅销书重塑政府企业精神是如何改变公共部门的1992很少有积极的评论,毋庸置疑,该书成为克林顿政府改革的实践指南。另外两个纲领性文件是1993年NPR报告从重视过程到重视结果创造一个花钱少、工作好的政府以及政府业绩与结果法案。重新评价官僚体制与预算科普斯基NICHAELLIPSKY,1940在街道一级的政府1980中阐述了公共部门的雇员在提供物资和服务的同时在很大程度上亦是政策制定者。这些政府工作人员拥有的自主权、他们与公众的广泛接触、他们对许多公共机构资源的控制使得他们成为公共部门决策制定的核心力量。利普斯基检查了责任、公平、市民得到服务的方便程度等内涵。

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