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政治其它相关论文-试析地方政府竞争行为.doc

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政治其它相关论文-试析地方政府竞争行为.doc

政治其它相关论文试析地方政府竞争行为【论文关键词】地方政府竞争行为积极作用负面效应【论文摘要】地方政府竞争是政府之间区域的竞争,其实质是地方政府围绕非流动要素展开的对流动性要素的竞争。地方政府竞争行为有利于区域经济发展环境的改善,有利于形成合作和增强经济发展的主动性但又带来重复建设严重、财政税收等优惠政策随意滥用、地方保护主义严重等负面效应。争取地方利益是地方政府不良竞争的根源.现行的财税政策不合理是其体制性原因、政绩考核不规范是其制度性原因,市场管理行为不规范是其直接原因。一、地方政府竞争的内涵及其特征政府竞争理论在西方经济学研究中早已存在。亚当斯密根据人们对资本税差异的不同反应角度,分析了要素可移动性对于制度竞争的影响。他的论述开启了经济学意义上政府竞争研究的先河,同时也使税收等公共物品与政府的竞争有机地联系起来。继亚当斯密以后,维克塞尔、林达尔、蒂布特、阿波尔特也相继从公共物品的思路对政府的竞争进行了研究,并结合公共选择理论对制度竞争理论作了进一步阐述。20世纪90年代后,我国学者对于地方政府竞争理论表现出越来越浓厚的兴趣。刘汉屏、刘锡田认为,地方政府竞争就是不同行政区域地方政府之间通过提供公共物品,吸引资本、技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域政府问的竞争。日杨瑞龙则从制度供给进入权的角度,深入研究了我国地方政府竞争问题。笔者认为,我国地方政府竞争是政府之间区域的竞争,即横向府际关系的竞争。其实质是地方政府围绕非流动要素展开的对流动性要素的竞争,基本手段是提供良好的公共产品和公共服务,具体形式包括地方基础设施、政治和经济制度、经济发展规划、各种经济秩序和良好的社会氛围等,竞相吸引其它地区的资金、技术、人才和信息等经济要素流入该地方政府所在的辖区,同时也争取国家资源和政策的支持,争夺市场促进辖区内企业扩张,进而推动当地经济的优先发展。从目前我国的情况来看,地方政府竞争主要有如下特征1、地方政府竞争具有一定的开放性。地方政府经济竞争虽然在不同政府主体之间展开,但地方政府的经济竞争行为却只能直接作用于本辖区,因此,如果辖区内的经济市场是一个封闭的市场,那么地方政府的经济竞争就不可能吸引可流动要素的流入,辖区经济发展所获得超额利益就会大减。所以辖区问的经济开放对地方政府的竞争具有十分重要的意义。2、地方政府竞争的范围和重点在不断变化。我国的经济体制改革实质上是对政府、市场和企业关系的重新调整过程,把政府原来的一些职能转移给市场或企业。这也就意味着政府提供的产品范围是在不断的调整当中。改革的一个大方向是政府逐渐退出竞争领域,大量缩小提供私人产品范围,着力改善公共品的供给。正是因为政府提供的产品范围的不断变化决定了地方政府竞争内容的不断变化,由以往的兼顾私人产品和公共产品领域到主要是在公共产品领域如制度供给,基础设施建设等开展竞争。3、地方政府竞争的重要内容在于谋取中央政府提供的优惠政策。我国地方政府与中央政府的关系是下级服从上级,在地位上并不对等。这是我国地方政府竞争最为重要的制度特征。在这样一种体制下,我国的制度变迁方式是政府供给主导型的方式,中央政府对制度供给实行准入限制,因此争取试点权成为地方政府竞争的重要内容。渐进式改革方式在集权体制条件下,中央政府仍掌握着包括政策、资源、税收等方面大量的优惠权,地方政府如果能向中央政府争取到某些优惠政策和特殊待遇,就能为地方经济的发展创造重要条件,经济就能更快更好的发展。因而,争取有利的政策环境成为地方政府之间进行竞争的重要内容之一。4、地方政府竞争具有双重后果。地方政府竞争在经济发展中一方面能够发挥一定的积极作用,特别是在发展中国家,地方政府能够在推动经济增长中发挥主导作用另一方面,地方政府的激烈经济竞争,甚至是过度或无序的竞争会产生割裂市场、地方保护主义、重复建设和浪费资源等负面效应。二、地方政府竞争行为的效应分析地方政府竞争对区域经济增长的作用是双重的,既有有利的一面,也有不利的一面。从地方政府竞争的积极作用方面来看,主要表现为如下方面1、地方政府竞争有利于区域经济发展环境的改善。杨瑞龙认为,地方政府竞争实际上是地方政府制度供给准人权的竞争。我国改革初期的制度变迁方式是政府供给主导型制度变迁方式。这种方式存在着一个权力中心对制度供给的垄断,但却与我国经济体制改革的目标之间存在着冲突。在放权让利的大背景下,当自上而下的改革面临障碍时,可分享剩余索取权和拥有资源配置权的地方政府在一定阶段扮演制度变迁第一行动集团的角色,从而引发需求诱致性制度变迁,这对于推进我国市场化改革具有重要的特殊作用。从制度竞争领域看,珠三角、长三角等市场经济相对发达的地区,其内部的各个地、市通过相互学习,相互竞争,取长补短,加快企业改制,并大量引进外资,发展外向型经济,积极实施走出去战略,着力降低商务运行成本,更好地优化配置国内外生产要素,使地区经济发展迅猛增长。从基础设施建设领域的竞争看,地区竞争有利于加快各自自身的交通、能源、环保、信息等基础设施建设的力度,改善行政区域内部的基础设施环境,增强对生产要素的集聚能力。2、地方政府竞争有利于形成合作,增强经济发展的主动性。在当前大背景下,地方政府只有通过竞争,率先改革和创新,才造良好的制度环境只有率先进行基础设施建设,才能创造良好的硬环境。尽管存在地方政府间的竞争,但地方政府问的合作也一直未停止过,这种合作是竞争中的合作。各个行政区政府在制度创新方面的交流,有助于改善要素自由流动的制度环境,促进资源的优化配置在基础设施建设方面的沟通,则有助于加快生产要素的流动,降低交易费用,从而也达到实现地方财政收入最大化的目的。上个世纪九十年代初成立的长三角经济协作办主任联席会议,后来升格为市长级协调组织,并更名为长江三角洲城市经济协调会,协调会积极推动城市问的资产重组,打破壁垒,促进生产要素合理流动加强政策的协调性、一致性,推动市场的开放性、统一性,更好地实现联动发展,互利共赢。本世纪初,成立了沪、苏、浙等省市长座谈会制度,商议经济合作事宜,对改善区域内的发展环境起到了重要推动作用。我国地方政府竞争也存在着负面效应,其主要表现是1、重复建设严重。地方政府经济竞争激发了地方政府投资扩张的冲动,投资扩张的后果之一,就是导致大量基础设施的重复建设,使很多地方产业结构趋同和资源利用的效率低下。一方面,在非竞争性领域,地方政府会在同类的公共品如基础设施建设上投入大量资金,导致像机场、港口等大型公共基础设施建设的重复率提高,而利用效率又低,浪费了资金和资源。另一方面,在竞争性领域,由于地方政府拥有投资权力和拥有较多的国有企业,地方政府的有限理性经济人假设决定了其必然将资金投向价高税多的项目对由中央政府控制的投资项目,地方政府为了地方利益,不管有没有条件,也会竞相争夺,吸收资金。2、财政税收等优惠政策随意滥用。改革开放以来,各地方政府为招商引资,纷纷制定、出台各种优惠政策。在相互竞争过程中,这些过于优惠的政策实际上不但没有取得预期的效果,反而损害了当地的经济利益。导致了地方政府之间招商引资的竞争最终演变为单纯的减免税和低价之争。在法治不健全的条件下,中央对地方执法监管面临着诸多困难,地方政府在财政政策方面实际上拥有自由裁量权,比理论上所能允许的范围要大得多,由此形成了中央决定名义税率,地方决定实际税率的情况。同时,我国一些地方政府为了当地的短期利益,想方设法营造辖区优势以吸引流动要素流入,制订和实施了许多对其他地区有害的财政措施,包括以不正当手段吸引甚至贿赂外地纳税人在本地上税,对在本地销售的外地商品征收更高的税费,以及违背税法越权实施减免税以吸引外地公司和资本的流入等。它不仅扭曲了以市场经济为基础的资源配置,也削弱了地方政府对税基的控制能力和为其支出融资的能力,加大了地方财政的困难。因此,过度的税收竞争产生了众多负面效应。一方面直接侵蚀税基,导致税负扭曲,增大了征税成本和监管成本,另一方面又误导了地区间、产业间、产品间的资本流向,拉大地区间的差距。其结果是既减少财政收入、增加财政支出,又导致国家税政的混乱,政府威信的降低,腐败机率增加。3、地区地方保护主义严重。地方保护主义,是指地方政府或所属部门为了保护地方局部经济利益或政治利益,违背国家的法律法规,利用行政权力干涉市场、操纵市场、设置市场障碍,破坏市场机制,限制非本地企业生产的商品或提供的服务参与公平竞争的行为。当前,地方保护主义的主要表现在1一些地方政府为了维护其局部利益,以行政命令或下发文件的形式,限定或变相限定本地企业、单位或个人只能经营、购买、使用本地产品,或者只能接受本地企业、经济组织或个人提供的服务,用强制手段来扶持本地企业和产品。f2设置壁垒,抬高准入门槛。对外地产品或服务提出比本地产品或服务更高的技术要求,或以重复检验、重复认证等技术措施,增加外地产品进入本地市场的成本,来限制外地产品或服务进入本地市场。3采取行政手段实行行业垄断。由于目前政企不分的问题没有彻底解决,一些政府机构既行使政府的行政管理职能,又直接参与营利性的生产经营性活动。4直接干预行政执法和司法工作。一些地方政府领导从保护本地经济利益出发,无视党纪国法,对行政执法机关和司法机关的正常执法行为进行粗暴干预,阻挠、干涉行政执法机关对经济违法行为的查处工作。三、我国地方政府不良竞争的原园分析1、争取地方利益是地方政府不良竞争的根源。地方利益主要有两个方面一是地方居民利益,如较高的工资水平、较多的就业机会、较好的福利待遇以及环境、心理等方面。二是地方政府的利益,如地方财政中用于集团消费、个人消费的部分所形成的经济利益。地方经济发展,无论地方居民还是地方政府均可从中获取利益。地方政府作为独立的利益主体,有自己的特定利益边界。改革开放以来,特别是在充分调动中央和地方的两个积极性的思想指导下,中央政府逐步下放和扩展了各级地方政府的事权和财权,使地方政府在地方经济发展中的地位不断被强化,最终使地方政府成为独立的行为主体。在市场经济条件下,作为有限理性的经济人的地方政府,在地区自主权扩大的情况下,为发展当地经济,相互间的经济竞争就不可避免。2、现行的财税政策欠合理是地方政府不良竞争的体制性原因。改革开放以来,我国实行分灶吃饭的划分收支、分级包干型财政体制。当收入基数和递增率确定以后,超过基数和递增率的收入部分全部归地方政府所有。这一体制的实施扩大了地方财权和财力,加强了地方理财责任,促进了地方经济的发展。分税制的实施,在一定程度上改变这一状况,但由于许多客观原因还不得已地要照顾到一些地区的既得利益,同时由于这一新制度从建立到完善到成熟还需要一个过程。因此,在新制度里面仍然可以看到许多带有原来实行包干制的影子。另外,这些年来为了充分调动地方政府的积极性,还赋予了地方政府在预算外收费、建立政府专项基金等方面的权限,导致预算外的税费收入成为地方最大一块机动财力,其规模一般都要超过该地方政府的预算内财政收入。各地方政府为了最大可能地扩大本地财源而不择手段地利用行政权力来干预、管理甚至是直接控制当地的经济活动,造成地方不正当竞争行为的形成。3、政绩考核不规范是地方政府不良竞争的制度性原因。在信息不对称等因素的影响下,中央对地方的考核出现很大的困难。一方面,地方政府的公共职能的实施只能由当地居民感受到,而当地居民的主观感受在很大程度上要通过地方政府本身向上传递,这就很难杜绝地方政府的隐瞒和扭曲信息的行为另一方面,渐进式改革要求政府逐渐退出经济领域,在退出过程中,政府仍掌握了大量的经济资源,中央政府不可能有足够的能力直接配置这些资源,必须通过地方政府来实施配置。在这两方面因素的作用下,中央政府考核地方政府的有效办法就是采用经济指标,通过就业、增长、税收等经济指标来间接地传递政治意图。也就是说,中央假定地方的政治职能实施效果最终会反映到经济发展上来,一个地区的经济增长反映了这个地区的公共管理水平。于是对干部考核特别是对地方干部政绩的评价和考核过分强调与所辖地区经济发展成就进行直接挂钩,并且这种经济发展成就又主要以上了多少项目、经济增长速度多少等指标来进行简单量化和比较。这就必然导致各行政区首脑或部门干部更加强化资源配置本地化和保护本地市场等明显不利于企业以及经济发展的作法。从理论上说,政治依从一定的经济利益是符合逻辑的,但政治上集权和经济上分权会带来地方政府之间为了政治利益展开经济资源的争夺,这就导致地方政府之间竞争关系的产生。4、市场管理行为不规范是地方政府不良竞争直接原因。造成地方政府市场管理不规范的原因主要有一是地方政府对市场的管理没有形成统一规则。建立社会主义市场经济体制过程中,对政府管理市场的具体范围、职责、权限、方式、手段还缺乏统一的规则。各地方政府本着有利于本地发展的指导思想,往往作出一些不利于整个社会经济发展,并最终也会影响本地经济发展的错误做法。二是地方政府的市场管理行为未能受到有效监督。目前对地方政府的市场管理行为有自我监督、上级监督、群众监督三种监督方式。由于地方竞争的出发点是促进本地经济的稳定发展,因此,自我监督并不能有效地克服不良竞争。地方保护不仅可以给地方政府,而且可以给地方居民带来短期利益,从而通过群众监督来克服地方保护,其作用力往往不足。上级监督虽然对地方保护主义有一定的遏制作用,但由于地方保护主义总是不断地变换形式,从而使上级监督的实际效果要小得多。

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