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政治哲学论文-论政府的开放性.doc

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政治哲学论文-论政府的开放性.doc

政治哲学论文论政府的开放性摘要传统公共行政理论中的政府具有极大的封闭性。在公共管理运动的背景下,人们对政府的认识发生了深刻的变化。开放性是政府文明的标志,也是政治文明的标志。作为民主政治中的一种基本理念,它是一种渠道,传递民众和社会对政府呼声和要求,并要求政府以自己的行动做出积极的回应。作为政府追求的一种价值,它是对政府状态的描写,反映了民众对政府评价和政府在民众心目中的地位。作为一种制度安排,它意味着在政府内部与外部必须建立有效的监督机制,以利于政府机器内在运行和外在运行状况良好。政府是依靠政治选择建立起来的,开放性的政府最终可以解决公共管理中的一系列问题。关键词政府问题开放性公共管理时代一、传统行政管理与政府问题在传统的行政学理论中,政府是公共行政(publicadministration)的主体。在现代公共管理理念中,政府是居于公共管理(PublicManagement)核心地位和主导地位的主体之一。长期以来,特别是建立在行政行为分析阶段的政府理论,对政府的考察一直停留在内部静态结构上,甚至批评政府组织根本无法适应环境变迁的需要。一些学者在分析政府问题时,对政府组织的静态形式考虑过多,包括结构模型、管理方式、制度要素、价值判断等方面,最大的失误是忽视了运转起来的政府组织和参与其中活动的人之间的互动关系。这种风气从古典组织理论时期一直蔓延到今天,可以称之为政府组织的静态研究。重新阅读古典组织理论的经典文献,我们会获得新的发现。马克斯韦伯官僚制理论设计的前提是建立一套官僚权力对行政的控制机制。在他看来,劳动分工、层级节制、职业训练都是以权力的不可侵犯为基础,权力的绝对集中才能保证金字塔式的结构稳固存在。任何官僚制组织都力求通过对知识和意图的保密来增强其专业上的优越地位。1韦伯同时认为,官僚制的技术优越性高于其他任何组织,其基本原则实现了官僚制在行政中的协调与控制功能。但事实上官僚组织的理论设计与实践之间的严重脱节,官僚制的不透明性、组织僵化、严格的等级制度和理性主义的形式使任何公共组织不可避免地陷入封闭状态中,并且拒绝民主方法、民主思想的渗透。马克斯韦伯(MaxWeber)在设计组织模型时首先把静态的规则看成最重要的,强调规则对组织的重要性。其次,把组织结构分层看作是重要的,强调科层与权力、责任的完全配套。第三,强调权力神圣不可侵犯,目标的精确性。第四,非常看重官僚制每一层级中个人的质量是否是一个具备专业知识的技术官僚。在韦伯那里,组织要素的重要性超过要素之间的互动作用。巴纳德的研究重点放在组织结构的逻辑分析上,也是从静态形式入手分析组织的。他的观点是正式组织与非正式组织的重要意义是相同的,组织以什么方式、什么状态产生是判断组织结构、性质的关键,各级组织包括军事的、宗教的、学术的、企业的都是一个协作的系统,它们都是社会这个大协作系统的某个部分和方面。所有的协作行为都是物的因素、生物的因素、人的心理因素和社会因素这些不同因素的综合体。这些协作组织是正式组织,包含协作的意愿、共同的目标和信息联系。在所有的正式组织中都存在非正式组织。正式组织是保持秩序和一贯性所不可缺少的,而非正式组织是提供活力所必须的。两者是协作中相互作用、相互依存的两个方面。在巴纳德的观点中,协作的重要性显然是建立在更重要的对组织性质的认识基础之上。同样,法约尔的研究以企业整体作为研究对象,他认为管理理论是指有关管理的、得到普遍承认的理论,是经过普遍经验检验并得到论证的一套有关原则、标准、方法、程序等内容的完整体系,有关管理的理论和方法不仅适用于公私企业,也适用于军政机关和社会团体。在1916年出版的工业管理和一般管理中,法约尔将管理活动分为计划、组织、指挥、协调和控制等五大管理职能和十四项管理原则,并进行了相应的分析和讨论。五大管理职能和十四项原则的重要性超过其他方面。1937年,卢瑟H古立克(LutherH.Gulick)和林达尔厄威克(LyndallUrwick)发表行政科学论文集(PapersScienceofAdministration),提出了POSDCORB职能,但仅代表了1937年的公共行政,随着时间的推移,它们在许多读者内心深处变成了僵化的科学原则。2P.551961年,利格斯发表公共行政生态学一文,一定意义上发展了行政生态理论,但他只是把行政行为放在经济环境的简单背景上进行剖析,仍旧没有逃脱组织是一种静态形式的思维模式。也许,对于一些细小组织而言,以什么样的状态存在并不重要,但对政府组织而言,静态形式的过多考察明显地造成了政府组织的封闭性。与此同时,传统的行政管理理论和官僚制理论对行政与效率的理解适应了这种封闭性,并使之获得了长足的发展。3官僚制范式的流行摧毁了一切公共组织可能有的变革思想,虽然后来许多学者对其弊端进行了批评,但官僚制作为一种有效的组织形态依然长期存在,并且在此后的发展中演变成了另一种形态,即官僚主义作风。官僚主义作风表现出来的等级森严、权力集中、惰性严重,没有进去精神,无效率等方面成为一切不作为的政府组织的病症,也造成了事实上的政府组织的严重封闭状态。在另一方面,传统的行政管理理论始终没能摆脱单一的价值追求,过多地围绕行政与政治的关系进行争论,看重效率这一静态结果,而忽视了对民主、公正、回应性、平等动态价值的考察。同时,强调政府行为与政治行为不可分离,政治对政府的控制主要以政策的产出为基础,这样,政府的行为就首先是为政治负责而不是为公众负责,表现出对社会、公众封闭的一面。休斯在政治控制的问题的题目下指出威尔逊要对政治与行政,或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的,而且,美国实行的改革运动并未能实现将政策从行政中分离出来,或是将政治家从行政管理者中独立出来恰好证明了这一点。4P.46政府组织的基本特性并不是静态形式所表现出来的封闭性状态,管理职能一词也不能代替政府的特性,而政府特性的研究也不能长期被忽视下去。抛开有关的争论,仔细审视政府组织的运转运动过程,全面梳理政府的运行轨迹,摈弃影响政府变革与发展的阻力,从一个新的视角全面理解政府组织,我们就会把握住政府的本质特性,促进政府更快、更好地前进。二、政府的开放性特征一个完整的社会组织从功能上看,其具备三个方面的特征其一、资源聚集功能,即使各种分散的人力、物力、财力、智力、信息聚合在一起。其二、资源转换功能,即促使各种资源进行有效的配置,形成新的合力,实现整体大于部分之合的目的。其三、能量释放功能,即通过一定的方式释放组织的新能量,实现依靠单一资源无法实现的目标。从构成上看,社会组织的构成要素分为静态要素和动态要素两部分。静态要素构成组织的基本形式,动态要素构成组织的运转过程。静态要素是隐性的,只有通过动态要素才能体现出来。动态要素是显性的,只有在静态要素的基础上才能发挥作用。政府组织是特殊的组织,其聚集了丰富的人力、物力与财力资源,聚集了最有效的信息资源和掌握着最大的智力资源,通过有效的资源配置,政府组织可以解决其他社会组织无法解决的公共问题,提供公益物品和服务,满足公共的利益追求。在政府组织中,静态要素与动态要素的构成极其复杂,动态过程所表现出来的特性代表了政府一切要素的力量。在政府组织的多种特性中,开放性最为重要,也就是说政府组织的开放性特征是政府动态过程中所表现出来的最主要的特征,是所有构成要素的本质体现。政府组织是依靠政治选择建立起来的,公共权力的分享与公共责任的承担要求政府必须以开放的方式与外部建立良性的关系。这不仅是政治民主的需求,也是政府组织自身发展的需求。Allison在其建立的模式中把公共组织所面临的外部构成要素归纳为三种协调关系,即与同一组织的外部单位或该组织的各个部门的协调关系与独立组织的协调关系与新闻媒体和公众的协调关系。5开放性正是实现这种协调的前提。然而,现实中的政府组织忽视了这一点,其基本运转过程始终处于封闭状态,因此,必要的协调中总是问题不断。一些研究者从古典组织理论的视野出发,把内部因素的互动关系看作政府组织存在的基础,而另一些学者包括张金鉴先生则从行政生态的角度把外部因素的互动关系看得很重要。在这些研究中,他们看到了内部与外部之间的关系,但对这种关系存在的基础忽视了,开放性正是这一关系存在的基础,能够解决和疏通因内外部关系不畅而造成的行政问题的发生。可以从另一个角度证明政府组织开放性意义的有力证据是尼古拉斯亨利(NicholasHenry)的观点,他从相关文献中证实组织模型应该有三种流派封闭模型、开放模型和综合模型。封闭模型中以韦伯为代表的官僚制理论(Bureaucratictheory)、以泰勒、吉尔布莱斯为代表的科学管理理论(Scientificmanagement)以及古立克、厄威克等为代表的行政管理(Administrativemanagement)或一般管理理论(Genericmanagement)三种最为盛行。开放模型中人际关系学派、新组织发展学派、组织与环境互动学派三种最为盛行。官僚制体制所治理的公民和官僚本身是反人本主义的,科学管理追求的效率能够服务于人本主义,也能够服务于其他价值。开放模型与封闭模型根本的差异可归纳为四项感知上的不同对组织环境的感知、对人性的感知、对组织中操纵理念的感知和对组织在社会的角色和意义的感知。亨利虽然把开放模型的历史起源追到圣西门和奥古斯特孔德的写作年代,并认可了他们组织本身则是人性的解放力量,强调自发性组织的价值的观点,2P.93127但组织的开放模型真正得到实践并不是从理论源头就开始了。因此,认识到组织的封闭模型与开放模型并十分完整地进行理论总结是尼古拉斯亨利的贡献,也为我们进一步理解政府组织的开放性意义提供了重要的依据。汤姆伯恩斯(TomBurns)和GM斯道克(G.M.Stalker)1961年在其革新的管理(TheManagementofInnovation)一书中对开放模型的主要特征进行了表述,也为我们理解开放性提供了参考。开放模型的主要特征是在不稳定条件下出现的非常规任务专门化的知识来完成共同的知识强调目的(ends)(或者把工作完成)而不是手段组织内部的冲突是由同事的交互作用加以协调而不是由上面来裁决强调责任的轮替(sheddingofresponsibility)个人对组织整体的责任感和忠诚感组织被看成一个流动式的网络结构(fluidicnetworkstructure)知识能够位于组织的任何地方组织中人与人之间的交互作用不仅倾向于纵向的而且还倾向于横向的互动方式是为了成果和建议(而不是命令),而且以贵族神话为特征,包含了上下级最明显的服从关系强调工作成果以及完成任务的卓越绩效,有时会牺牲对上级的顺从声誉外部化了等等。2P.102103组织开放模型的特征是对其开放性的诠释,作为最大的和影响最为深远的公共组织政府的开放性是政府组织发展到一定阶段的必然产物,直接关系到政府组织的生存状态。开放性是政府文明的标志,也是政治文明的标志。作为民主政治中的一种基本理念,它是一种渠道,传递民众和社会对政府的呼声和要求,并要求政府以自己的行动做出积极的回应。作为政府追求的一种价值,它是对政府状态的描写,反映了民众对政府评价和政府在民众心目中的地位。作为一种制度安排,它意味着在政府内部与外部必须建立有效的监督机制,以利于政府机器内在运行和外在运行状况良好。政府开放性的基本内涵(1)政府文明。制度追求与道德追求是政府的重要任务,关心政府的每一成员并实行人性化管理,通过民主的渠道树立政府的威信,通过科学的方法建立政府的信誉,有良好的政风。(2)发展环境优良。政府有能力为自己创造和提供一个良好的发展环境,并与之建立良好的沟通机制,使政治环境宽松,经济环境良好,社会环境稳定,自然环境优良。(3)政府职能独立化。政府的基本职能政治、经济、文化、社会职能是政府独有的。要使政治职能完善,通过民主与法制的手段确保一切民主权力得到正常发挥。要使经济职能社会化,通过建立多元的经济主体使经济成份的构成多样。要使文化职能丰富化,文化产品多样和多层次,真正满足人民群众对文化生活的追求。要使社会职能健全,最大可能和最全面提供各种社会保障产品、提供人人享有的社会救济和健全的社会福利事业。(4)政府行为公开化。通过行政听政制度、行政采购制度、行政审批制度的完善,使政府在行政决策、行政执行、行政指挥、行政控制方面的一切政务进一步公开化、透明化,并逐步建立各级政府财务公开制度和各级官员财产公开制度。(5)行政监督透明化。通过对监督目标的选择把政府自身监督与其他监督主体共同监督结合起来,公开监督结果,提出改进措施,确保监督效果。由于政府组织具有主导地位,政府组织的开放性可以产生不凡的意义。在组织之间,政府组织、私营部门和第三部门中公平、民主的意义大于效率的意义组织无等级与公共政策的平等性公共制度(包括政治制度)的发展与进步先于技术的发展与进步,工业化模式是先进政治模式的结晶组织在纵向和横向方面都表现出网络的稳固性,信息传输渠道畅通,即政府组织从中央到地方的纵向延伸与政府组织的横向展开、私营部门从大企业集团到家庭作坊式经营的纵向延伸与私营部门的横向展开、第三部门的不同类型分割等等,构成了整个社会完整的网络体系,便于各类信息的传输、共享。在实现民主行政的进程中,实现从行政听政到行政财务的全面公开实现从政府上网到网络政务的全面公开,公文开放浏览,通过网络虚拟办公解决实际中效率底下的问题实现从人的管理到制度管理的转变实现政风的根本好转,建立公务人员平等、自由、民主参与公务的机制。显然,在这里,政府的开放性有两重基本价值一是保证了有效监督机制的运行,通过规制与参与,确立平行式监督和渗透式监督机制。二是有利于政府与公民社会之间建立零距离。政府开放性以政府开放度为标准。衡量政府的开放度主要应该有三个方面的指标制度开放指标、行为开放指标和开放进展指标。制度开放指标包括政府制度有多少种可以公开和查阅,有多少种无密级可言,政策和规章有多少可以在公共场所(包括互联网)上公布。百分比越大开放度越大。行为开放指标包括政府决策项目的公开数目,行政听政项目的公开数目和行政听政次数、人数指标和公众的评判指数,以及财务公开的数目。政府开放性也是有限度的。开放性以不影响政府组织存在、不动摇政府组织作用的发挥为前提。无限度的开放性政府会失去社会价值,会导致全社会无政府

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