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银行管理论文-世界银行近期改革-进展及评价.doc

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银行管理论文-世界银行近期改革-进展及评价.doc

银行管理论文世界银行近期改革进展及评价内容提要2009年10月,世界银行宣布推行多项改革计划,以适应世界经济不断发展变化的需要。本文回顾了近期世界银行的改革进展,并进行了相应评价。一方面,改革有利于发展中国家在世界银行中地位的上升,同时也有利于世界银行职能的完善,但另一方面,改革计划能否得到有力执行,改革能否从根本上解决世界银行已有的缺陷,仍是一个未知数。从国际货币基金组织改革的经验来看,未来世界银行的改革之路不会一帆风顺。关键词世界银行改革塞迪略报告2009年10月6日,在土耳其伊斯坦布尔召开的世界银行WB与国际货币基金组织IMF年会上,世界银行行长罗伯特佐利克RobertZoellick宣布世界银行将进行一项宏伟的改革计划,以提高这一布雷顿森林体系古老机构的效率和效力,同时增强其在发展中国家的认同性。改革包括增强发展中国家与转型国家的发言权和参与权、推广问责制和改善内部治理、改革投资贷款体制、加强信息公开力度等等。相比国际货币基金组织而言,世界银行的改革无论是在世界银行内部还是在其外部都长期没有受到应有的重视,那么这一次大规模的改革计划是基于什么样的背景,改革的内容有哪些,未来的改革前景又会如何呢一、世界银行改革的背景世界银行是世界银行集团WorldBankGroup的简称,由国际复兴开发银行IBRD、国际开发协会IDA、国际金融公司IFC、多边投资担保机构MIGA、国际投资争端解决中心ICSID五个机构组成,其目的是通过向发展中国家提供金融与技术援助,以实现这些国家的持续减贫。自1944年成立以来,世界银行在帮助成员国特别是发展中国家发展经济、消除贫困等方面发挥了巨大的作用。然而随着世界经济的发展,世界银行在治理机构、功能运作等各方面也面临越来越多的挑战。世界银行现行的很多规则是在布雷顿森林体系时期制定的,随着国际经济环境的变化,其与时代的发展步伐越来越不协调。从治理结构方面看,从其建立至今,发达国家一直控制着世界银行绝大部分的投票权,发展中国家的声音长期不能得到合理充分反映,这与当前发展中国家经济快速发展的国际经济格局十分不相称。从职能方面看,自1944以来,世界银行的职能进行了多次转化,从最早的关注战后国家重建,到上世纪80年代关注债务重组,再到90年代后的金融危机以及自然灾害的救助等,世界银行的关注目标一直随着世界经济的变化而不断改变。然而,这也致使世界银行最为核心的工作贷款援助面临越来越大的压力,如何使贷款项目更好地顺应借款国的需求和多变的国际环境,如何提高贷款项目的实施效果并控制其中的风险等等,这些都对世界银行提出了更高的要求。近期发生的一系列事件加速了世界银行的改革步伐,这包括美国金融危机的爆发、全球粮食与能源危机以及影响全球的传染性疾病等。佐利克指出在这一情况下,必须构筑一个更负责任的全球化,这包括重视发展中国家在世界经济中的作用,构造一个兼具平衡性与包容性的全球经济多极增长模式,更加关注脆弱群体国家,注重可持续增长等。这些都是世界银行大有可为的地方,世界银行必须进行改革以更好地适应形势发展。2005年10月,二十国集团在中国河北香河会议上提出了改革布雷顿森林体系机构的提议,但是从随后的实践来看,改革的重心偏向了国际货币基金组织,尽管在此之后的每次会议公报中都会提到世界银行的改革,但是真正开启世界银行改革应该是在2008年,改革首先从发言权和参与权开始,并最终扩散到世界银行的职能等各个方面。二、世界银行近期的改革进展一发言权和参与权改革发言权和参与权改革是国际金融组织改革的核心问题,世界银行在这方面的改革主要是提高发展中国家和转型国家DTC在世界银行中的地位,其改革涉及三个方面首先是有关DTC国家的投票权或股权的改革其次是DTC国家在董事会中的代表权改革最后是要求世界银行更多地反映DTC国家的发展观,这一点是世界银行不同于其他国际组织的地方。2008年10月,世界银行对发言权和参与权进行了第一阶段的改革Pbasel,其目标是通过改革确保发展中国家和转型国家在世界银行治理中能够公平参与,以此来提高世界银行的认同性、可信性和问责性。第一阶段的改革主要包括以下内容第一,将国际复兴开发银行的基本投票权BasicVoWs增加一倍,达到总投票权的5.55%,同时规定基本投票权占总投票权的比例不会低于这一数值。而对由于基本投票权增加而致使总投票减少的发展中国家和转型国家,世界银行将对其进行额外的投票权分配。这一改革将使得基本投票权占总投票权的比例提高2.64%,使发展中国家和转型国家在国际复兴开发银行的投票权从42.6%上升到44.1%。第二,对于国际开发协会投票权的改革。国际开发协会投票权也分为两个部分,但与国际货币基金组织IMF和国际复兴开发银行不同的是,其分为成员投票权MembershipVotes和认购投票权SubscnptionVotes,其中成员投票权在成员国中平均分配,类似于基本投票权,而认购投票权则来自于成员国在国际开发协会中的资金捐献,因此国际开发协会成员国可以分为两部分成员Ⅰ大部分是发达国家,贡献了国际开发协会95%的资源,而成员Ⅱ大部分是发展中国家。2008年的改革就是要增加国际开发协会成员Ⅱ的投票权,改革的思路就是通过发达经济体向贫穷国家提供金融援助支持,以帮助这些国家认捐其在国际开发协会已经分配的认购投票权,例如法国在这一提议下提供了140万美元的金融援助,而挪威和西班牙也承诺将提供340万美元,这些资金将帮助成员Ⅱ在国际开发协会中的投票权提高约1.6%。第三,为撒哈拉以南非洲增设一个董事会席位,这将使得撒哈拉以南非洲的47个国家由以前的两个执行董事增加到三个,从而有助于提升这一地区在世界银行中的地位。在第一阶段改革的基础上,世界银行在2009年10月推出第二阶段的改革Phase2计划,其主要内容包括第一,在确保阶段既有成果的基础上,继续增加发展中国家和转型国家在国际复兴开发银行中的发言权,将其投票权在阶段的基础上再增加1.46%,同时建议国际复兴开发银行的股权分配应该建立在一个可以反映成员国在世界经济中地位的标准上,并进行周期性评估五年。第二,鼓励国际开发协会成员Ⅱ继续认购为其分配的认购投票权,再寻找250万美元进一步帮助国际开发协会最贫穷成员提高其投票权。此外,第二阶段改革还涉及到国际金融公司的投票权改革以及机构改革问题,世界银行的内部治理、董事会的效率、行长选举等问题。二治理与反腐败改革治理与反腐败问题对改善世界银行的工作职能与效果具有重要意义,其目标是通过改善腐败风险评估、披露、监督以及监控机制,确保世界银行的发展资金用于预定的目的,以帮助成员国政府或公共机构能够制定和执行合理的政策,更好地提供公共服务和制定市场规则,帮助成员国消除贫困。相比其他方面的改革,世界银行在治理与反腐败改革则要早一些。2006年秋季年会上,世界银行就开始着手治理和反腐败改革,从2006年11月到2007年1月,在和政府部门、捐献机构、民间团体、私人部门、媒体等各相关各方进行过密切的磋商和咨询之后,世界银行在2007年3月制定了治理与反腐败的改革新战略,并于当年8月份推出了相应的执行计划。2008年10月和2009年10月,世界银行分别对战略执行情况进行了一年和两年的年度进展报告。治理与反腐败新战略主要包括三个主要支柱支柱一国家层面,通过向借款国提供援助,帮助成员国建立有能力、有效率、透明和负责的国家体制。主要的举措包括,第一,提高公共财政的管理效率和透明度,提高财政管理水平第二,支持公务员工资改革,提高政府服务效率,降低腐败动力第三,提高政府管理水平,改善政府问责制第四,推动法律和司法改革,改善司法服务。支柱二项目层面,通过评估项目腐败风险、积极调查舞弊与腐败指控、加强项目的监督与管理等,最大程度地减少世界银行资助项目中的腐败。其主要举措包括,第一,在项目的选择与设计前期对腐败进行预防第二,通过加强信息披露、广泛的参与和监督,控制腐败风险第三,在项目全程建立与包括政府、承包人、供应商、社会团体、媒体等相关各方的沟通渠道。支柱三全球层面,积极扩大与多边和双边发展机构、民间团体、私人部门以及其他主体的合作伙伴关系。三信息披露制度改革对信息披露制度进行改革,加大信息公开力度,目的是增强世界银行的透明度,这既有利于世界银行内部的信息利用,同时也便于外部更好地监督世界银行的运行,这也是促进世界银行完善治理、加强问责制、提高有效性的重要手段。在1985年,世界银行就公布了第一份有关信息披露的指导材料,在此之后,执行董事会和银行管理层定期对披露政策进行评估,不断扩大信息披露范围,这一模式一直持续到2008年。在这一模式下,虽然表明了世界银行支持信息披露的立场,但是它对信息披露采用的是一种肯定列表制度,即对披露的信息类别作出明确的说明,但是对于什么样的信息不能披露却是模糊的,这限制了信息披露的力度,一方面这不利于公众对于世界银行信息的了解,另一方面也妨碍了信息在世界银行内部的流通,为跨部门工作带来了一定的困难。2009年10月,世界银行公布其对于信息披露新的改革计划,其最大的变化在于信息披露范式的转变,即从先前的能够披露什么类型的信息肯定列表转变为可以公布除特殊情况外的任何信息否定列表,这增加了世界银行信息披露的范围与力度,除此之外,世界银行还在以下几个方面对信息披露进行了规定第一,最大化的披露信息,除了有限的特例外,世界银行应将它所有的信息对外公布第二,特殊例外列表应该是清晰、便于理解和操作的第三,世界银行的政策决策最终结果应该完全公开,但是决策过程应该是保密的第四,信息披露的程序应该是清晰的,公众可以方便、有效、及时地获取世界银行的相关信息第五,申诉的权利,如果申请人认为在获取相关信息时遇到世界银行毫无理由的拒绝,那么申请人可以保留申诉的权利。2009年11月17日,世界银行执行董事会批准了这一改革计划,该政策将于2010年7月1日生效,并与2011年底将向执董会提交进度报告。四贷款体制改革对外贷款援助是世界银行最主要的功能之一,目前世界银行主要通过投资贷款InvestmentLending和发展政策贷款DevelopmentPolicyLending两个工具向成员国提供贷款援助,其中投资贷款是国际复兴开发银行和国际开发协会主要的贷款工具,目前约占到这两个机构年度承诺贷款额的三分之二,实施中贷款总额的90%以上,因此对于贷款体制的改革主要集中在投资贷款的体制改革上。世界银行的投资贷款体制从上世纪60年代开始几乎没有发生过大规模的变动,随着形势的变化,其越来越难以适应借款者的需要。因此,改革的目的在于更好地回应借款者的需求和日新月异的全球环境,从而为其带去更灵活的工具、更短的回应时间和更好的发展成果。2009年1月世界银行公布了投资贷款改革的概念文件,并在2月份提交执行董事会审议。在这份文件中对于投资贷款体制提出五点改革建议。第一,采用基于风险的方法对投资贷款项目进行评估,对不同的项目实行不同的风险评估以替代现有的通用Onesizefita11评估程序和要求。第二,制定一系列合理化投资贷款方案,从而可以满足借款国多元化的发展与融资要求,这些方案包括不同风险的投资贷款项目、对于紧急情况和脆弱国家FragileStates的快速反应项目以及支持基于成果的融资项目等。第三,加强项目的监督管理和实施支持。第四,为投资贷款改革营造一个良好的改革环境,这包括统一激励机制、明确职责范围、向项目组提供技术支持与培训等。第五,修改并简化投资贷款的指导政策框架。在此基础上,在2009年9月份世界银行针对风险管理和项目实施支持进行了更进一步的改革说明。三、塞迪略报告为推动世界银行的改革,在2008年10月,在佐利克的倡议下成立了以墨西哥前总统、现任美国耶鲁大学全球化研究中心主任埃内斯托塞迪略ErnestoZedillo为主席的世界银行集团治理现代化高层委员会,专门就世界银行相关改革进行研究,其成员包括来自于国际组织、发达经济体、发展中经济体以及私人部门的代表,具有一定的广泛性和代表性。2009年10月,该委员会发布了为21世纪的世界银行注入新动力的报告塞迪略报告,针对世界银行目前的情况,提出了五点改革建议,受到了各方的关注。塞迪略报告主要就世界银行的治理工作进行了广泛的评估,报告认为世界银行在治理结构上主要存在三个方面的不足,这包括战略制定、发言权与参与权和问责制。首先,战略制定方面的不足。委员会认为现有的治理结构不利于世界银行的战略制定,这是因为,第一,虽然世界银行定期公布一系列的战略文件,但是缺乏一个有效的手段去实现。第二,发展委员会由24国政府部长组成,它是世界银行和国际货币基金组织联合组成一个咨询团体,其在1974年建立,其宗旨是对发展中国家转移实际资源的问题进行研究,并提出建议的咨询性质使得其在战略制定的角色受到制约,同时也缺乏相应的工具去监督其公告的执行情况,会议形式上的安排使得发展委员会成员不能开诚布公的交换意见。第三,不论是董事会整体还是单个执行董事都无需为世界银行的战略方向负责,这使得执行董事会战略制定的作用大打折扣。第四,管理层所制定的战略安排往往功能重叠且大而全,很少能提供有效的运作规范和总体框架安排。其次,发展中国家在世界银行中的发言权和参与权不足。这主要体现在以下几个方面,第一,发展中国家在世界银行中的代表权不足,且无法根据世界经济形势的发展而调整。从世界银行建立以来,基本投票权不断受到侵蚀,这使得发展中国家在世界银行中的地位不断降低投票权不能随着经济形势的发展自动与周期性地调整,某些国家在国际开发复兴银行和国际金融公司中的股权和投票权与其在世界经济中的地位严重不符从整体来看,发展中国家在世界银行中的地位远低于发达国家美国一股独大的局面使得世界银行被少数国家所操纵。第二,执行董事组成极不合理,某些地区如欧洲占据了太多席位,而某些地区执行董事席位则明显不足。最后,问责制方面的不足主要来自三个方面,一是世界银行现有的治理结构造成权力和义务不对称,这包括世界银行执行董事会与管理层分工不明执行董事会和行长部分管理功能重叠执行董事会的独立性受到行长影响高级官员选举程序模糊且具有排外性等。二是能力建设不足,例如执行董事缺乏相应的专业技能和经验。三是监督不力,如世界银行的安全网络单位SafetyNetUnit,包括独立评估小组IndependentEvaluationGroup,IEG、独立检查团InspectionPanel.IP、独立审计处IndependentAuditDepartment,IAD等职责不明,不能对世界银行形成全方位、真正、独立的监督。基于此,塞迪略报告从四个方面提出世界银行推进治理结构改革的建议。

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