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银行管理论文-理性看待央行分拆.doc

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银行管理论文-理性看待央行分拆.doc

银行管理论文理性看待央行分拆2003年1月初,有关方面召开了关于成立中国银监会的会议,经过讨论形成了中国银监会大致框架,提交日后召开的中央金融工作会议讨论。之后不久,据国际金融报(2003年1月12日)、中国证券报(2003年1月16日)报道,银监会已悬念初揭、银监会有可能在春节前挂牌。对此,某些专家认为,银行监管职能从中央银行分离已成为一种世界性潮流,这样可以使中央银行更超脱地专心致一地从事货币政策的制定、执行工作,避免宏观调节目标和微观监管需要之间的冲突,为国民经济的稳定健康发展提供政策保障。与之持相反意见的专家则认为,银行监管乏力不在机构设置,真正的祸胎是用人机制、立法执法环境、监管理念不清以及运作机制等问题,上述弊端不除,则庆父不死,鲁难未已。银行监管分离不是灵丹妙药,相反,处理不慎,机构改革的成本恐怕过于高昂,得不偿失,对发展中国家来说,将监管职能置于央行内部,可以充分利用内部的人才、信息、资金优势。现阶段中国的金融问题不是金融监管之责,不良资产之所以如此庞大,根本原因在于一开始四大银行就没有走上市场化、商业化的道路,而屡屡发生的银行高管丑闻则与产权虚置难逃干系在这种情况下银行必然存在巨大的代理风险和普遍的内部人控制,这些显然不是单一个拆字就可化解如此等等,支持与反对银行监管职能从中央银行分离的讨论似乎都有一定道理。一、问题的由来国际上中央银行监管模式的变迁银行监管历来是现代中央银行最为重要的职能之一。除了瑞典和英格兰等少数国家建立中央银行的初衷是为政府赤字融资外,绝大部分国家都是在经历了一系列经济危机和金融动荡之后,为了对银行体系进行监管并承担最后借款人的角色,从而保证金融体系和经济运行的稳定而建立中央银行的。然而,20世纪80年代后期以来,在部分发达国家却出现了银行监管职能与中央银行分离的新现象。1997年,英国工党政府上台后不久,将英格兰银行的银行监管职能分离出来,与原有的9个金融监管机构合并成立了独立于中央银行的综合性金融监管机构金融服务管理局(FSA),负责对各领域金融活动的监管。尽管在此之前,北欧各国和加拿大均已分离了中央银行的监管职能,但作为主要国际金融中心进行的首次尝试,英国的此项改革在国际上产生了极大影响。韩国、澳大利亚、卢森堡、匈牙利和日本等国先后进行了类似改革。目前,德国、爱尔兰、芬兰、奥地利、以色列和南非等国,以及泰国和墨西哥等一些新兴市场国家也正就这一问题进行讨论。将银行监管职能从中央银行分离并成立专门的综合性金融监管机构,似乎正在成为一种世界性潮流。是否有必要拆分中国人民银行(下称央行)的讨论,起源于2000年间一位央行大区分行行长以个人名义给国务院朱总理提交的一份报告。该报告谈到了对于银行监管现状的忧虑,提出了将央行货币政策职能与银行监管职能分离的建议。报告被总理批转至央行,要求作进一步研究。此时,上距央行1998年11月机构改革仅仅两年。1998年中国人民银行的机构改革取消了央行省级分行,取而代之的是九大区分行(上海、天津、南京、沈阳、广州、济南、武汉、西安、成都)和21个地方监管办。央行总行架构也发生了重大调整,按境内外、表内外、本外币、现场非现场监控融为一体的思路重新进行机构设置,按监管对象进行监管。其改革方向是毋庸置疑的,但应对中国金融业复杂局面的监管架构建立绝非一蹴而就之事,涉及银行监管的一些根本性问题仍未解决。实际操作中也显示出局限性新方案虽然采用了许多国外经验,很具革新力度,但缺乏对机构定位和监管权限的清晰规定,央行1996年加入国际清算银行和巴塞尔委员会以后积累的一些经验和制度也未能很好衔接(凌华薇,2002)。二、美国联邦储备体系(FED)及其监管模式如上文所述,为了消除东亚金融危机的不良影响,摆脱地方政府干扰、加强金融监管、防范和化解金融风险,1998年,我国对中国人民银行体制进行了重大改革,撤销了原31个省级分行并按经济区域设置9个跨省区分行,即实现了大区中央银行的体制安排,与美国联邦储备体系(FED)和欧洲中央银行体系(ESCB)有着极大的相似之处。作为人民银行自履行中央银行职能以来最大的一次体制改革,人们对其寄予厚望的结果却是经过几年来的实践,改革并未达到预期效果,人民银行的管理体制一直未能彻底理顺。同样都是大区中央银行的体制安排模式,在中国难以尽如人意,在美国却运行良好。1913年的联邦储备法案确立了美国构建联邦储备体系的一般原则,包括成立8到12家联邦储备银行(FRBs)和各联储银行的最低资本金不得少于400万美元等内容。随后,国会成立了组织委员会,通过对7417家国民银行和16000余家州银行进行问卷调查,由负责人威利斯写成威利斯报告(WillisReport),结合业务、交通、地区资本等因素,提出了4套可供选择的方案,联邦储备体系最终于1914年年中正式运转。虽然在设计和实施过程中受到了一定程度的政治干扰,但其仍然基本体现了按经济区域设计的原则。事实上,直到一战结束后,随着金本位的逐步瓦解,FED才具备了货币政策的职能。因此,美联储十分重视银行监管职能的作用。中央银行如果要时刻准备处理金融危机,就必须了解具体的金融机构是如何管理和演变的。仅仅了解金融市场和机构的运作是不够的,甚至还需要了解决策人、内部控制和管理信息系统,美联储的货币政策由于其监管职责而得以顺利的实施,而它稳定价格的职能也使其银行监管取得了更好的效果。FED的一位副主席这样说。1999年11月,美国颁行金融服务现代化法,结束了其长达半个世纪之久的金融分业经营的历史。但该法案并未对美国的金融监管制度进行重大调整,只是规定由美联储牵头负责对金融控股公司进行综合监管,事实上明确了伞式功能型金融监管体制。所谓伞式监管,即指在对金融控股公司进行监管时,制定监管的牵头人作为总监管者或协调人,它利用总体信息优势从整体上有效地对金融机构进行检测和确认风险所谓功能型监管,就是将各专业监管机构的职责由原来以机构为界线转变为以金融活动为界线。建立伞式监管的原理在于大多数结构复杂的大型金融集团都采用伞式或整体的风险管理方法(Fergus要在保护存款性金融机构与控制非存款性金融机构风险之间取得平衡,并防止针对存款性金融机构设计的安全网发生溢出效应并引发道德风险。在实际操作中,美联储作为牵头人,将监管活动分为三部分信息的搜集与评估,日常的监管,以及采取促进稳健经营并改进信息披露等具体措施。在信息搜集阶段,联储必须与各专业监管机构及金融控股公司的高级经理的董事会成员紧密合作。联储通过全面的信息搜集与评估,全面掌握每个机构的整体风险管理和内部控制等情况。至于日常的监管则由各专业机构负责,但只要认为有必要,联储就可以参与其对每个机构的现场检查。为了降低监管成本,联储建立了监管机构之间的数据共享制度和严格的保密制度。联储首先要从各专业监管机构获取信息,只有当所需要的信息不能有专业监管机构立即直接提供时,才可直接向监管对象搜集信息。在对金融控股公司的整体风险进行评估及在采取具体监管措施时,联储都要及时与各专业监管机构进行协商并共同采取行动。对于法律没有明确规定监管者的新的金融机构和业务产品更新换代,将由联储直接负责监管。三、关于分拆的体制变动成本随着英国这个老牌市场国家成立金融服务管理局将银行监管职能从中央银行分离之后,欧洲一些国家包括日韩等国或纷纷学习或积极研究分离方案准备仿效英国。但是,一个不容忽视的现象是,包括美国在内,现今世界上存在中央银行体制的国家仍有3/4以上仍保留中央银行在制定货币政策的同时又负担银行监管职责的金融制度框架。实际上,中央银行要不要保留银行监管职能以及银行监管职能从央行分离能否被定义为潮流无论在实践上还是理论上都是个尚无定论的问题。在理论上,主张分离派的主要依据是道德风险论。按照这些人的观点,中央银行由于处于最后贷款人地位,因此就可能会对金融体系出现的支付危机随时施以援手并以之掩盖自己的监管不力行为。而且,在许多情况下,央行的货币政策目标(稳定币值)同银行监管目标会出现冲突,即防范金融系统风险的货币支持行动常常会为通货膨胀留下隐患。反对银行监管职能从央行分离的一派则认为,银行监管职能从银行一旦分离,中央银行调节经济的最主要手段再贷款职能的发挥就会受到严重影响,因为中央银行只有在对商业银行负有监管责任的时候才能最及时地了解经济、金融体系运行中出现的问题。只有以充分的微观金融运行信息为基础,中央银行才能更好地发挥货币政策保障经济金融平稳运行的作用。这一派意见还认为,银行监管职能一旦从央行分拆出来,部门间的工作协调成本会急剧增大,原有的监管及政策效率可能会遭受相当大的损失。中央银行要否保留银行监管职能并不牵涉多少高深复杂的理论,关键问题是各国如何从自己的法律法规条件、历史文化传统、金融微观基础现状、监管基础设施及监管人力资本现实出发选择适合于自身的权利分配格局和体制模式。迄今为止,在这个问题上并没有也不可能有什么可以适用于所有国家的标准答案。目前,如果实行中国人民银行分拆、设立银监会,有两项成本不容忽视1、分立成本。从微观角度考察,负有金融管理责任的各级机构人员,在每次出现机构分设、合并等体制变动时,许多人干的事可能依然故我。但机构一旦分立,人们就会将注意力集中在能否在体制变动中升级、提职、扩权上面。一个新的山头耸立之后,我们看到的普遍现象就是这些占据了新山头的干部都是在忙着买新车、盖办公楼、分新住房等等。机构分立,不仅会因人心惶惶产生监管效率损失、而且还会在浪费原有监管设施、信息、人才等基础上产生大量的办公性支出。可以粗略地算一笔账假如立即成立银监会,它的派出机构如果到省会城市,则肯定存在监管能力不够的问题,但即使仅设到目前的326个中心支行所在地,这些中心支行人员分拆、办公设施新建等各项支出至少也在200亿元以上,必将造成极大的浪费。2、协调成本。从宏观层面看,银行体系中不良资产的比例很高,这已蕴涵了相当的系统性金融风险。在货币政策与银行监管职能合一的情况下,中央银行所独有的最后贷款人功能为应对银行体系可能出现的支付风险提供了坚强的保障。而银行监管职能一旦从中央银行分离,对那些随时可能出现的支付风险特别是那些主要由监管部门承担责任的此类风险的化解措施就会首先演化为所谓部际协调行为,而在我国的各个部门之间,由于本位利益等种种因素起作用,普遍存在一种不买账的现象,这样,就会产生极高的协调成本和较低的宏观管理效率。同等行政级别部门间争权力、不买账之类的现象肯定会在信息共享、行动配合、问题银行的救助等多方面导致行政摩擦,这会给宏观经济的稳健运行带来极为不利的影响。这些由于新旧机构摩擦产生的效率损失和分立机构发生的额外货币支出相加,就是我们可能花费的体制变动成本。摆在我们面前的路似乎有三条一是继续推行大分拆方案二是在现有的央行框架内采取外汇管理局模式即分设一个副部级单位独立行使监管职能三是采取另一种办法,即将现有的中央银行体制关系理顺,对不大成功的九大区行模式进行改良或调整,以最大限度地发挥现有的监管能力尽量体现节约高效的原则。显然,后两种方案特别是第三方案,其体制变动成本最小。按照金融改革正常的逻辑顺序,结合我国目前金融业的发展水平和阶段特性,重点应是首先有步骤地实现商业银行、证券机构和保险机构向混业经营转变,从改进监管对象入手,做好进行更高层次监管体制改革的基础工作。

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