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农村研究论文-中国农地征用的制度环境分析——以浦东新区为研究个案.doc

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农村研究论文-中国农地征用的制度环境分析——以浦东新区为研究个案.doc

农村研究论文中国农地征用的制度环境分析以浦东新区为研究个案引言根据浦东开发规划,19912000年为近期,规划400平方公里土地,其中集中城市化地区从38平方公里增加至90平方公里20012020年为远期,其中集中城市化地区为200平方公里。1这意味着浦东农业用地将在较短的时间内被大量征用,浦东原有农村地区将迅速地城市化。农地征用是国家基于公共利益的需要而有偿取得农业用地所有权的措施。正是农地征用制度为浦东快速的经济建设提供了制度上的可能。但每一次农地征用的过程都涉及到纷繁复杂的利益关系。本文的主要观点是,浦东农地征用过程中出现的问题,根本原因在于农地产权制度的缺陷,而农地产权制度的缺陷源于中国农村土地制度变迁的历史背景。家庭联产承包责任制的意义是革命性的,它使土地从生产队集中经营转变为农户分散经营。然而,家庭联产承包责任制主要是对生产经营方式的一种改变,换句话说,它与人民公社三级所有、队为基础的土地制度有着很大的历史继承性。一,浦东的开发政策浦东的开发是在一系列国家优惠政策的带动下开始的。早在1990年9月10日,上海市人民政府发布的上海市鼓励外商投资浦东新区的若干规定及上海市浦东新区土地管理若干规定就已经使国内外投资者对房产项目的投资增强信心。1991年9月16日,市政府批准市土地局制定的上海市浦东新区土地使用费标准及浦东新区土地等级的划分,将浦东新区土地分为10个等级并按不同用途规定收取土地使用费。市政府还决定在1993年底以前浦东新区的各类用地均按1991年的价格标准出让,让投资者早投资早得益。2在开发浦东的新形势下,1992年7月上海市规划院编制完成了浦东新区总体规划及规划图。这一规划的总体目标是把浦东新区建设成为有合理的发展布局结构、先进的综合交通网络、完善的城市基础设施、现代的信息系统以及良好的生态环境的现代化新区。根据这一规划,浦东新区的范围为长江口、黄浦江、川杨河之间的三角地的350平方公里和川杨河以南、外环线以北50平方公里,共400平方公里。根据这一开发规划,从总体布局上形成了各具特色与相对独立的五个综合分区。这五个分区规划相应面积的土地,配置不同的开发重点。3浦东开发的特色在于,在总体规划中每一开发区都有相应的国家级开发公司,而各国家级开发公司拥有着大量可供开发的土地资源。在浦东实际上已经形成了陆家嘴、金桥、外高桥、张江四大国家级开发公司以及华夏、王桥等新区一级开发公司,此外各镇有其工业点和相应的开发公司。4在这一过程中的行政行为很难与非行政行为相区别,因为从一开始行政行为就介入了市场,征地须经过严格的审批手续,同时具体的开发由几家国家级开发公司来实施。二,改革前后浦东农地征用过程的比较本文所指的改革并不是笼统意义上的1978年中国的改革开放,而是从土地制度变革的角度说,开始于1983年1月中共中央全面肯定家庭联产承包责任制的一号文件从基层政权变更的角度说,是开始于1983年10月中共中央、国务院关于实行政社分开、建立乡政府的通知。自1983年起人民公社制度正式解体。国家征用农地意味着土地的所有权得到置换,土地的所有权性质从集体所有转变为国家所有。根据宪法第十条,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。同时,宪法和中华人民共和国土地管理法中规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。5这事实上是从法律的角度保障了国家对农村集体土地的最终处置权,当国家由于建设需要而使用集体所有的土地时只要通过征用就可以了。从这一点上说,国家征地具有行政强制色彩。比较改革前后浦东的农地征用可以发现,首先,不论权力如何变更,依旧是国家垄断着土地一级市场,用地单位不得与被征地单位擅自商议征地。在人民公社三级所有、队为基础的体制下,土地归生产队所有、支配和使用。6但是生产队的土地所有权是不完全的。生产队在遇到土地调整及占有等问题时,通常是服从公社,而没有实际上的土地所有权。1982年,国务院公布的国家建设征用土地条例中规定用地单位除支付土地补偿费外还应付给安置补助费。此外,还规定,用地单位不得与被征地单位擅自商议征地,被征地单位不得在本条例规定的补偿范围以外,额外要求或附加条件。1987年9月,上海市政府发布上海市国家建设征用土地费包干使用办法规定,用地单位应向市土地局办理征地包干手续,不得直接与被征地单位擅自商议征地。这样一来,国家行政机构实际上严格管制着土地的征用,这与人民公社时期没有什么实质的差异。其次,行政权力对农地征用的管制权从上个世纪50年代至今没有太大的变化。发生变化的是各政府机构内部的权限关系。国家征用土地以后构成对土地一级市场的管制,因而,任何用地单位都须办理严格的审批手续。观察土地批租的行政行为,我们发现中央国务院上海市政府县政府乡镇政府之间的行政权限关系总体上呈现从上到下层层制约的模式,但也一直处在放权与收权的动态平衡中。国家通过每年下达一定的用地指标来控制省、直辖市的征地速度来保持总量的平衡,而各地区用地数量多少与行政权力的下放及收缩有密切的关系。表1是从1950年到1995年上海市建设用地批准的基本情况,以1958年、1961年、1980年、1992年为四个基本的观察点可以分析政府行政权力与征地数量变化关系。如表1所示,1958年征地数额为改革前最高点,1961年征地数额骤减。也正是1961年,当时负责征地拆迁管理的上海市城市建设局土地审批权开始受到限制。81961年6月,中共上海市委规定,征用农田需由市城建局党委审查并征得农委和当地县委同意后报市委批准。1962年6月28日,在市人民委员会批准发布的上海市基本建设征用土地暂行管理办法和上海市基本建设拆迁房屋暂行管理办法中进一步规定,市城建局只有权批准征用市区和卫星城镇1亩以下的或者租用3亩以下的生产队土地,和调拨其它单位使用的国有土地。因而,市委通过缩小城建局的行政权力来严格控制征用农田。从表1的数据可以看出,农地征用在文革期间保持了比较缓慢的速度。1978、1979年数量的剧增主要是基于宝山钢铁总厂和上海石油化工总厂的基建工程。1980年在市府发布的上海市基本建设征用土地管理办法中明确了市规划局为征用土地工作的主管部门,9但为规划局规定了征地的权力限度,即基本建设征用生产队土地10亩以上的经市规划局审核后,报市人民政府审批。101992年征地数额的剧增很大程度上是源于1992年土地审批权向区、县的下放。1992年5月,市政府批转市建委关于向区、县简政放权的若干意见。自此,区、县的征地速度加快,很快便突破了国家下达给上海市的建设用地指标。三,几点问题农地所有权性质的转换直接引起了农村城市化的过程,其具体表现是村、队的撤销建制,即农地被征用后逐步撤销村的生产队建制(生产队是沿用人民公社时期的说法,或称村民小组),在村的所有生产队都被撤销以后再撤销村的建制。撤制村、队是一个过程,它直接由农地征用引起。在浦东,一般只有在某生产队的土地全部征用后才能撤销该生产队的建制,同理,只有在某村的所有生产队都撤销建制之后该村才能撤销建制。因此,在浦东有相当一部分的村已经撤销一些生产队的建制而保存着另一些生产队的建制。撤销村、队建制本身是一种行政行为。撤销村队的建制需满足以下两个条件1)由征地引起。2)土地被全部征用的或征地后剩余的实际耕作面积,按实际农业人口比例计算,人均不足二分的。11撤销队的建制需经一定的行政程序,而在村所有的生产队符合上述条件撤销建制后村也以一定的程序申请撤销建制。土地的大量征用使村、队撤销建制的步伐加快。12村、队建制的撤销在行政上还导致了镇与镇的合并。村、队建制的撤销意味着村、队的集体资产可以分配给个人,这在征地过程中体现的是一种自上而下的权力主导性模式。从浦东新区到乡镇到村分别设立了撤制村队处、撤制村队办公室、撤制村队小组。浦东新区的撤制村队处主要是参与制定政策、传达政策文件及及时反馈信息。乡镇一级撤制村队办公室主要是执行政策,并指导、规范、协调村、队具体的资产处置工作,而村一级的撤制村队工作小组履行的是具体而烦琐的资产处置职责。这三者之间是指导与被指导的关系。尽管村一级的撤制村队工作小组主要是由集体经济组织成员代表和村干部组成,其权力来源于集体经济组织成员大会,其具体的处置方案须经过集体经济组织成员代表大会的通过,但该工作小组必须接受镇撤制办公室的领导。目前,村一级的工作小组主要发挥的是行政命令的执行角色,而非谈判角色。当征用的价格、征地的用途等等已经被决定的时候,村集体经济组织成员大会也没有多少可以影响决策的能力了。村党员干部在具体的执行过程中发挥了模范带头、说服引导和安抚一方的作用,但在碰到利益分配不均等政策性问题的时候,说服、劝导似乎难以起到作用,于是,往往是在问题出现后才自下而上地反馈到乡镇政府或区政府,这很容易造成政府与农民对峙的局面,不利于社会的安定。其中出现的问题主要有两点1、撤制村、队中利益的具体分配问题。建制的撤销与合并作为行政区划的调整本身并不复杂,复杂而又值得关注的是建制撤销以后利益分配不均问题,而利益的分配不均主要因政策的变化引起。首先,征地补偿费标准显著提高。根据1998年新颁布的中华人民共和国土地管理法第四十七条,征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费以及安置补偿费。由于村土地归集体所有,所以按规定征地的土地补偿费不得直接分配给个人。在浦东,征地补偿费按一定的比例划到乡镇集体经济组织、村集体经济组织和队集体经济组织所有。地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有,而安置补偿费则视安置情况而定。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助费支付给安置单位,由农村集体经济组织管理和使用由其他单位安置的,安置补助费支付给安置单位不需要统一安置的,安置补偿费发放给个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。与1986年的中华人民共和国土地管理法相比,1998年新的中华人民共和国土地管理法的征地补偿费显著提高。1986年制定的征地补偿费是以征地前三年平均产值的三到六倍为标准,1998年新颁布的土地管理法将这一标准提高到了6~10倍。同时,安置补偿费标准也由该耕地被征用前3年平均年产值的2~4倍提高为4~6倍,将土地补偿费和安置补偿费的总和不得超过土地被征用前3年平均产值的20倍提高为30倍。13不仅如此,青苗补偿费也发生了变更。具体变更见表2.其次,土地补偿费从不可分配给个人转变为可以部分分配给个人。这一转变以1993年8月16号上海市浦东新区管委会第144号文件关于转发的通知为起点。在144号文件颁布前,国家建设征用集体所有土地的各项补偿费和安置补偿费,除被征用土地上属于个人的附着物和青苗补偿费付给本人外,其它的由被征地单位用于发展生产和安置人口的生活补助,任何单位和个人不得占用。但是,144号文件开始规定,从该文件颁发之日起,土地补偿费从不可分配给个人转变为可以分配给个人。而后在1996年34号文件上海市人民政府关于发布〈上海市撤制村、队集体资产处置暂行办法〉的通知中又明确规定,划归撤制队、村集体经济组织所有的土地补偿费,可以股权形式或者货币形式全部量化到队集体经济组织个人。14标准的提高意味着近几年村、队撤制的农户享受了以前农户无法享受的利益,从而引起相当一部分农户的不满。而土地补偿费归乡镇、村、队集体经济组织所有这一政策也容易引起干群关系的紧张。当队的一部分土地被征用而队尚未撤销建制的时候,农户很容易把矛头对准生产队的干部,同样,当相当部分的队已经撤销建制而村尚未撤销的时候,村干部往往是矛盾的中心。在农民中存在着一种普遍的心理,认为是村干部贪污了大家的土地补偿费。2、农地征用后的劳动力安置问题。村队撤制后原有依靠土地生存的一大批农民离开传统的生活方式,户口也相应地转为非农业户口。然而,这一转变并非一蹴而就。土地,对农民而言具有相当程度的保障功能,失去土地也就意味着失去了基本的生活来源。可以说,浦东开发过程中最为突出的是因城市化开发征用土地而在短时期内出现的大量劳动力配置问题。总体上说,劳动力安置的办法是谁征地、谁吸劳。具体而言,征地建设单位用地多少就相应解决多少个劳动力的就业问题,这在实践中已经形成了以下几种方法1)由征地建设单位直接吸劳安置2)由政府劳动部门统筹安置。这类安置多见于市政工程,或者由征地建设单位以一定补偿金的形式付给乡镇政府并委托乡镇政府安排农民今后的出路。3)自谋职业。征地建设单位对个别有生产技能和专长的农民一次性发给安置补偿费后由农民自行谋生。由征地建设单位安排的大多是工资低廉的岗位。大量农民由于没有受到过正规的教育,要一时找到条件较好的岗位很难。同时,在浦东,存在大量用地建设单位无力解决劳动力安置的情况。在如今下岗人员增多、人才市场竞争激烈的情况下,失地农民心理上的负担可想而知。据统计,仅1992、1993年,浦东新区就征地13万亩,需安置征地劳动力近8万人。但是1993年上半年已落实安置的征地劳动力仅4万余人,占60%,尚未落实的有3万余人。15客观地说,土地征用本身即是为了公共目的,政府将集体所有的土地收归国有并给予合理补偿的一种政府行为,土地征用权是政府所特有的一种权利。但是,这一强制性的征用是有限制的,即只有在公共目的的条件下才可以发生。问题是,什么是公共目的如果说实现特定经济政策的公共目的的建设项目是公共的,那么我们似乎可以说浦东开发的任何建设项目都服从于这一目的,很简单,不管是重大的市政建设项目还是非市政建设项目都是在发展浦东经济这一更大公共目的背景之下

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