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农村研究论文-中国农村地权的困境.doc

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农村研究论文-中国农村地权的困境.doc

农村研究论文中国农村地权的困境中国农民对土地的爱恋是怎么说也不过分的,他们把土地当作命根子。但现在的问题似乎是农民想离开土地,他们对土地的感情越来越疏远。他们对土地粗放耕作,甚至造成大量良田荒芜。湖北省广水市杨寨镇刘贩村的个别村民小组有一半以上农户举家离开农村,数年不归。他们的责任田有的被其他农户以低价承包,有的干脆抛荒。1从人民公社到家庭联产承包责任制,中国农村发生了翻天覆地的变化。把土地承包给农民耕种,这是共产党最为自豪的仁政。国务院农村发展研究中心陈锡文把家庭承包经营看作是农村改革伟大成就之一。2原中央政研室农村工作研究组的霍泛说在我过去四十年的农村工作中,前后两次真正看到党的政策发动了农民。一次是1942年在太行区黎城县的减租减息和退押运动(我当时任该县县委书记)第二次,就是这次建立家庭联产承包制。3与人民公社时期的土地集体所有制比较起来,今天的农村土地制度虽仍称作集体所有制,但集体所有制的所有权与使用权被分割了,国家承认了农民以家庭承包形式获得土地使用权。由承包权产生的土地使用权是农民在农村改革之后获得的一项新的权利。但是,农民的这个新权利并不落实,中国社会科学院的一位研究人员说近年农民信访中,约半数涉及土地承包权被侵犯问题。4其中最严重的情况是一些地方自己制定土政策,拒不执行土地承包权制度。八十年代中期以来,为了解决所谓的家庭承包责任制下的规模不经济、土地分割零碎、狭小的土地与现代化生产不适应等矛盾的现实行动,某些地方以集体名义开始搞归大堆、统一经营。个别地方在试办合作农场时,实行责任田反租,一度引起农户闻合色变。5侵犯农民土地承包权的最普遍形式是不尊重土地承包关系,视承包合同为废纸一张。一些地方可以根据村规民约或村民代表大会的决议剥夺农民的土地承包权。6在一些地方则可以根据村党支部书记的一句话中止土地承包合同。山西孝义市贺岭村党支部书记王清礼就是这么干的。7中央说土地承包15年不变、30年不变,但在农村,普遍是3-5年调整一次,少数村甚至年年有调整。由于土地变动较多,农民缺乏稳定感8据调查,从1978年以来,农民承包的土地已经平均调整3.01次,至少有超过60的村庄和60的农户经历过土地调整。9一项对浙江、河南、吉林、江西四省八县800人的调查显示尽管中央政府有延续承包期30年的规定,但到1996年底,虽然超过一半的村子重新调整了土地,却只有20的村子按照政府的指令签定了30年的合同,其他大部分只签10-15年,甚至更短。10缩小土地承包面积,随意扩大机动田,这是另外一种侵权形式。党国印的一篇文章指出农村的权势阶层弱化承包权,强化所有权、热衷于搞双田制、机动田。据中央政策研究室和农业部的抽样调查,14625个村庄中有23.8留有机动田,平均每村达23.8,大大超过农业部5的规定。11农民的土地使用权当然地包含农民的土地经营权,但这项权利是最脆弱的地权之一。在农村,比较普遍的问题是,政府当局通过行政手段指定农民或农业组织必须种植某一作物,在播种面积、农产品销售数量和品种上定指标,定任务,要求农民将生产的农产品出售给指定部门。例如,湖北盐官地区的一些乡镇,在蚕茧收购季节出动乡镇全体干部,封锁乡镇范围内的所有路口,阻止农民把家里生产的蚕茧卖到其他地方。农民挑着蚕茧到处跑。12在中原某乡,当地政府居然租用4部拖拉机强行将一个村的56亩已经抽穗扬花的小麦犁掉,强迫农民种烟。1986年,这个乡强迫农民种葡萄,结果收获时,几分钱一斤也卖不出去。1990年为了接待上级参观,这个乡又强迫农民沿乡公路100米搞麦田套种,结果没有实效。1993年强迫农民种红富士,结果种出来的像鸡蛋黄那么大,3毛钱一斤没人要。1994年又强迫农民种槲桑,结果第二年蚕茧大跌价,农民只好将其刨掉。1996年,小麦已经种上了,乡政府又强迫农民将公路两边的麦子改成大蒜,结果最后6分钱一斤也没有人要。1998年,当地烟叶严重积压,又强迫农民种烟叶。13有的人认为,土地承包权屡被侵犯是因为农村存在着一个权势阶层。山西孝义市贺岭村党支部书记王清礼刚一上台就废止了村里与农民签订的土地承包合同,并公然说中央要求承包地30年不动摇,我不管他那一套,我想怎么调就怎么调。在第二轮承包中,中央规定,机动地不能超过5,河北定州市二十五里村原党支部书记武振京把机动地提高到13,并扬言,谁敢往上反映就整死谁。14在中国农村,像王清礼、武振京这样的村支书确实不是少数,问题在于,如此横行的支书为什么那么多,区区一个支书为什么既可以蔑视具有法律效力的承包合同,同时又可以置党中央的政策于不顾而且事实上,在农村,侵犯农民土地承包权的并不完全是村支书这样的人所为。湖南某县一栋刚建起的大楼耸立在路边的稻田里,墙上写着切实珍惜、合理利用每寸土地,切实保护耕地,是我国长期坚持的一项基本国策。走近一看,原来是该县的国土管理局大楼。而此县的人均耕地不足一亩。15广东吴川县大山江镇政府在没有办理国土局批准手续的情况下,就将4000亩耕地卖给吴川交警大队,一笔赚了498万元。16据统计,在中华人民共和国土地管理法通过后的1986年至1995年,耕地累计减少10266万亩,年均减少IO27万亩。在这些减少的耕地中,根据1997年,各省、自治区、直辖市对1991年以来的非农业建设用地情况进行全面清查的结果各种土地违法行为38287起,违法用地总量达738万亩,其中耕地428.7万亩,分别相当于同期用地总量的24和占用耕地总量的28.17实质上,真正决定农村土地权利归属的不是集体所有,也不是支书个人行为,更不是法律对产权的清楚界定,而是权力地位。在农村,土地关系并不仅仅是党支部书记、村集体经济组织与农民之间的关系,而是集体、农户和国家三个主体之间的关系。国家广泛而又深入地介入农村地权关系不仅可以从国家对地权关系的宏观决策上折射出来,(如国家在农村建立基本农田保护区),也可以在微观层面上体现出来,例如,国家向农民征地,便是国家权力直接介入农村。农业部政策法规司杜鹰先生认为,地权关系首先有一个界定国家权利的问题,然后才是所有权主体问题,第三个才是使用权。18如果从国家、集体与农户三者关系来看农村地权关系,人们便容易发现,尽管家庭联产承包责任制时代的地权制度与人民公社的财产权制度有很大的区别,但在权力地位最终决定地权归属这一点上,农村改革前与农村改革后没有实质区别。权力对权利构成现实和潜在的威胁,这是中国农村土地问题的总根源。在人民公社时代,可以通过国家集体向农民要钱要物,在各级政府同样可以通过集体,将农民的土地承包权化为乌有。根据一项对1080户农民所作的调查,大多数农民(占57)认为中央政府拥有农村土地。19这一调查结论正好可以用来证明在中国,农村是根据权力地位决定地权归属这一事实。土地管理法赋予村委会对村集体所有的土地的经营权、管理权,而属于乡(镇)农民集体经济组织所有的土地的经营、管理主体虽然没有被土地管理法明确规定,事实上是乡(镇)政府在行使经营、管理权。由于目前土地所有者对土地管理者、经营者的监督制度没有建立起来,土地管理者和经营者享有广泛的自由裁量权、甚至是专制的权力。这使农村土地集体所有制异化为公有制包装下的权力所有制。更具体地说,在农村,土地集体所有被异化为当代乡村土豪劣绅的权力意志所有,他们可以想把土地怎么样就怎么样。河南武陵县吃店乡,农民只要花2500-3000元不等的价格便可从村支部书记傅国利和村委会主任杨永平手中购买宅基地。靠这种方式,他们敛财20余万元。201994年秋天,在安徽巢湖槐林镇前柳行政村曾经发生一件权力意志改变地权关系的著名案件。按照上级发展乡镇企业的指示,这个镇决定搞一个既不要多少资金、技术含量也不高的短平快项目征地办轮窑厂。征地的事落实到了该镇的前柳行政村。这个村一共有耕地126亩,而轮窑厂一下要占去70亩。这样这个村的农民的人均耕地就剩下0.3亩了。村民都以为那不过是讲着玩的,地占光了莫非叫大家喝西北风去有人这样说。谁知,说建就建,不顾一个自然村200来人的死活,推土机就开来了。对这种违法占地,他们当然不同意。于是村民自发地挡住道路,有的干脆躺在田里,不让推土机过。这时,行政村主任沈金泉跳了出来,直着嗓子吼谁敢阻拦,今天就用推土机把谁碾死。搞死几个老百姓算什么村民见村头发了狠,知道这些人啥坏事都干得出来,慌忙起身躲到一边。21而据这个案件的律师、前巢湖行署政研室主任陈三乐调查提供的情况,当地政府行为更为恶劣。这个窑厂是在没有按照土地管理的法律规定批准用地之前的8个月,就已经强行毁地建厂,直到窑厂行将建成,镇里才采取欺骗手段获得用地的批文,实际用地120亩,申报的却是38.2亩,而且将好好的耕地申报为荒岗地,甚至政府部门的土地局监察大队前去查勘土地占用情况,居然也只认定是38.2亩。在这个事件中,从行署专员,到土地管理局,到镇政府,没有人出来为农民的地权说话。22权力结构影响地权关系的另外一个典型例子是国家限制集体土地所有权。目前,集体所有权仅意味着土地发包权、土地的经营、出租、人股、抵押等权利以及对承包的集体土地的管理和监督职能等。但在现有制度安排下,集体所有权的土地,除了国家征用外是不许流动的。这说明,集体的土地收益权和处置权在国家政府行为的干涉下是不完整的。这就好像手中拽着大把股票,即使升值了也不许出售一样。在农村,只能将土地卖给国家。国家限制土地集体所有权的目的是为了国家以极低的价格(补偿费)从集体买走土地,然后国家再以公用或者商用的形式将低价从农民那儿拿来的土地的使用权高价出让,从中赚取巨额差价。有些地区征地成本约为8万元,而批租出让金高达50-60万元,甚至高达100万元。23国家从农村赚取的这些钱,当然不会返还到农民手里来的。有人认为,农村地权关系从制度安排本身看,主要是缺乏明确规范的产权制度、产权关系不清晰。24这种表达不太精确。严格地说,目前农村的土地制度安排是一种大事不糊涂,小事一塌糊涂的制度安排。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。25这说明,中国土地的所有权关系是明确的土地不属于农民私人所有。这是农村地权制度的首要原则。在首要原则已经澄清的情况下,剩下的就不那么清楚了。集体是什么根据土地法第8条,集体一共有3种村农民集体、乡(镇)农民集体、村内两个以上农业集体经济组织。在集体概念之外,还有集体所有,这种集体产权的概念也是模糊的。事实上,用农民的话说,所谓的集体所有就是大家都所有,只有农民没有。与集体概念相关的需要澄清的问题是集体的边界到底有多大什么人有资格成为集体的一员采取出生地主义还是血统主义原则决定集体成员资格嫁出去的闺女是否还属于集体家庭承包责任制的原始最初公平是体现在均富基础上的,如今农民强烈主张土地生增死减与家庭承包制的均富理念并不冲突。这样一来,为稳定承包制度提出的生不增田,死不减田又如何实行公平呢一项调查表明62的农民对生不增田,死不减田政策持保留意见。26大多数农民反对政府新政策的主要原因是,它取消了作为社区成员的村民对土地的占有权。既作为生产资料又是社会福利保障的土地是村民的公共财产,因此,须人人有份,以保证口粮消费,这是农民的一种基本权利。27既然土地属于农村集体所有,而农民又是农村集体成员,集体与作为集体主人的农民在权益关系上是什么关系农民如何对集体所有的土地行使所有权如果土地村有的地权制度设计有利于农民行使土地集体所有权的话,那么,农民又如何对乡(镇)政府等经营、管理的土地行使所有权在技术上,集体的边界越大,土地集体所有制与农民就越不相干,这是土地公有制设计的一大难题。目前农村土地制度的一大问题就是代表农民管理集体土地的管理者违背了委托者的意愿,使土地集体所有成为管理者所有。1997年,一个北京大学学生调查发现,河北省大名县大街村支书李国清伙同其他于部卖地400亩,得款80多万,除了向上行贿一部份,其余都挥霍贪污一空。全村农民集体告状,可最后把他免职了事,卖地的公款却无人追查。28土地使用权的核心内容主要是农民对承包土地的排他性的使用权,土地开发权、土地的经营收益权。但人们现在仍在谈论完善土地使用权。土地使用权的范围有多大仍是一个远未解决的问题。承包制改为租赁制、转包以及人股反租倒包等是否属使用权的范围委托邻里亲朋代其经营承包地的代耕制是否是使用权的扩展农户以土地承包权人股参与经营与分配的股份制,广东南海县将承包权转化为股权,是否符合使用权的原始界定这些问题都需要进一步澄清。1998年,洛阳市郊区人民政府为在当地发展从来没有推广试验过的所谓高科技农业,决定征地50亩。征地的费用是每亩33万元,而农民拿到手的只是赔偿每亩地青苗费1000元,其余征地款全进了镇政府的钱库,号称镇管村用。人民日报记者从调查中了解到这个村庄人均耕地原本只有0.7亩,征地之后,有的农民家里5、6口人只剩下1亩多口粮田。但这种危及农民生存的征地就是这样不可更改地决定了。1998年4月22日,洛阳市郊区辛店镇干部及派出所干警一行几十人。带着两台大型推土机,不顾农民的反对和阻拦,强行将辛店村第2、第11两个村民小组近50亩丰收在望的小麦全部推毁。推麦圈

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