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农村研究论文-中国是否可以开展乡镇长的直接选举?.doc

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农村研究论文-中国是否可以开展乡镇长的直接选举?.doc

农村研究论文中国是否可以开展乡镇长的直接选举中国农村的基层选举在走过了十多年的历程以后,可以说取得了极其伟大的成就,对中国民主的长期发展奠定了一个非常好的基础。在这样的基础上,如何深一步发展中国农村基层民主,进一步扩大农村基层民主的范围和深度,是一个摆在中国政治体制改革面前的重要问题,也是中国基层民主发展的一个大问题。在这些问题中,其中之一就是中国农村在村一级推广的民主是否可以向乡镇一级发展。实现中国乡镇长的直接选举是一个许多人都关注的问题。在四川省1998年底出现了步云乡的乡长直接选举以及其它地区的乡镇选举的改革例子以后,这个问题更是摆在了中国政治体制改革的面前,在党内党外都有强烈的呼声,要求将村委会的直选扩大到乡镇一级。但是许多问题也因之而产生乡镇长选举从全国基层范围来看是否操之过急群众的民主意识达到了这个程度吗技术条件是否具备其它地区也有条件搞乡镇长的直接选举吗是否会因为乡镇直选而引起社会的不稳定如果要推广,应该怎么做这一系列的问题都是值得认真探讨的。一、乡镇长直接选举产生的条件1、乡镇长直接选举所具备的社会和政治条件。十几年前开始的中国农村村级基层民主,在走过了艰难的发展道路以后,终于在1998年的中共十五届三中全会上得到了充分的肯定和赞扬,之后全国人民代表大会又通过了正式的农村村委会选举法,中国农村的基层选举开始走上了规范化法制化的发展道路。对于中国农村村级民主中民主的程度,可能仍然会有不同的看法,有人认为已经很高,有人认为不够高有人认为农民的民主素质很高,有人认为很低,这都是正常的。但是有一点确是必须肯定的,就是中国农村基层民主的发展给中国广大的农村和城市人民带来了广泛的民主意识,并产生了一系列程序化的、技术化的手段以保证村民民主的实现,这些为中国民主的发展奠定了一个非常好的基础。中国农民民主意识的提高带来了一个最大的变化就是在中国农村产生了非常强的选举意识、村务政务公开意识、民主协商意识。目前在广大的农村,大部分村里人如果想要当村委会主任,必须要向农民交代在当上村主任以后要干什么,怎么干,而且还要在竞争中让农民用投票的方法进行选择。这是一个非常好的民主教育。农村中由于农民切身利益的关系,他们关心村里的选举,关心选举的结果给他们所带来的自身利益的变化。因此,他们对选举非常认真,非常负责。由于这样的切身的利益关系,一系列比较公平的竞争、选举、投票、村务公开的制度开始建立起来,这些奠定了中国农村基层民主的基础。在这样的基础上,中国农村里民主的空气前所未有地浓厚。在这种浓厚的民主空气的熏陶下,农民自然而然地想到的一个问题就是乡镇长的直接选举。问题的提出非常简单,为什么村委会主任可以由农民选,而乡长就不能由农民自己直接选呢实际上近一个时期以来,中国许多地方的农民和地方干部都不同程度地提出了要求开展乡镇长直接选举的要求。但是由于各种各样的原因而没有能够实现,但是问题是提出来了。这样就使乡镇长的直接选举在农村的基层有了一个很强的民意基础和政治基础。其实这种很强的民意基础,也就是中国农村十年基层民主发展的自然结果。从步云的乡长直选的试点情况来看,其实的感觉就是和进行村委会主任的选举并没有什么两样。农民们也是象在进行村委会直接选举的时候一样,而问题的内容也基本上就是村民选举时对村委会主任候选人所提出的问题。例如提留问题、生猪税问题、学校乱收费问题、村里的道路问题、水库问题、村务公开问题,等等。所不同的只是在这些村民选举中提问上候选人的对象由原来的村委会换成了乡长的候选人,一些问题的角度和深度有了变化。一切让人感觉这样的从村民委员会的选举向乡镇长的直接选举的过渡进行得十分自然和平稳,并没有硬加上去的感觉。这也就证明在经过了十多年的村委会选举之后,具备了向乡镇长直接选举发展的条件。按照全国人大通过的村委会组织法的有关规定,村委会主任必须实行直接选举。这种直接选举的训练也使中国的农村民主比较容易地向乡镇长直接选举过渡。因此在这个意义上讲,中国农村村民委员会的民主的建立和发展的过程也在另外一个方面建立了向乡镇长直接选举的基础。在中国的农村基层民主的发展过程中出现了一大批很优秀的农村干部,例如选出来的村委会主任等,在民主的熏陶之下,他们有民主的意识,有民主的经验,也知道如何在民主的范围内进行政务操作,也知道如何进行选举和选举的组织工作。这些人也是可以在乡镇长直选中或者以参与者和竞争者的身份出现,或者以组织者的身份出现。这些都有可能使乡镇长的直接选举取得成功。中国农村基层民主的不仅教育了广大的农民,同时也教育了广大的基层干部,提高了他们的民主意识。中国农村基层干部民主意识的提高会直接促进中国乡镇长的直接选举的产生。步云和其它乡镇选举改革的试点,基本上是一些负责农村工作的县乡级领导干部的直接和主动参与而带来的,并得到了更高层次领导的坚强支持。其实,也正是中国农村基层民主的发展使得中国的基层干部的民主意识有了很大的提高,使得他们能够体察到在农村出现的非常强烈的扩大民主的需求,并审时度势地举行了乡长直接选举和其它选举方式的试点。从实际情况来看,这样的处理农村事物并有很强烈民主意识的干部在中国的基层有很多。他们的存在是中国的农村基层民主进一步发展的一个基本条件。其实就是在中共的高中层,支持扩大中国农村基层民主的人也非常多。就是在四川步云的选举结束以后,虽然对步云的宣传上有一些限制,但是仍然有许多人以各种方法表示了对步云选举的支持。在目前,支持开展乡镇直选的呼声已经在中央和国务院以及全国人大的许多领导和机构面前得到了认同。从实际选举后的经验来看,步云的例子也是成功的,这就增加了中共高中层干部对开展乡镇直选的信心。2、乡镇长选举的地域条件。其实,农村村委会选举的进行不仅从社会和政治方面对于乡镇长的直接选举产生了有利的促进条件,而且从地域上看,也对乡镇长的直接选举产生了促进作用。地域上看,乡镇尤其是乡,和农村没有什么太大的差别。无论是在经济发达的地区或是经济不发达的地区,村和乡镇是紧密相联的。从地域上看,乡镇是几个、十几个或更多的村的中心地区,村的经济发展程度决定乡镇的经济发展程度。如果村的经济发达,乡镇的经济也就相对发达。在中国南方的许多地区,村经济就搞得非常的好,而乡镇的经济也就非常的发达。一般来讲,乡镇的农村中心地位决定乡镇的经济程度要比其周围的村要发达一些,也是所辖区的经济中心、物资交流和集散中心、农产品的加工中心。从社会差别上看,乡镇有一些非农户口,有一套党和政府班子,一般有程度比较好一些的中小学,乡镇的生活水平要比农村的稍高一些,文化程度和文化需求也要比农村高一些。虽然有村和乡镇的这些差别,但就其实质而言,乡镇大部分其实仍然是农村,它完全脱不开农村的气息,和农村紧密相连。因此在这样的乡镇和村的关系中,农村的基层民主的发展就会非常自然地向乡镇扩大。这就是说,农村基层民主的发展一定会很自然地直接影响到乡镇的民主发展。因此很难讲,如果在村里实行民主选举,而由于地域的紧密联系,这种选举的影响不向乡镇发展。而在实际的发展过程中,农村基层民主的发展会很自然地将乡镇纳入到它的影响范围之内。因此,虽然从法律上讲,农村的基层民主是属于群众自治组织的范畴,而乡镇是属于一级政府机构,但是在实际上,农村的村民委员会的选举的影响也会由村民自治的范围向政府发展,从而出现由民选民向民选官的过渡。在这样的过渡中,地域的条件是非常重要的。从另一个角度来看,根据目前的实践结果,乡镇直选不一定在经济发达地区的地域可以进行,而且在经济不发达的地域也可以进行,不存在这种地域的差别。相反,由于落后地区的物质条件差,农民对公共利益的关心可能比发达地区要强,因此对乡镇的民主的关心程度可能会更高。但是另外一个方面,可能在民主意识、开放意识上面不如沿海开放地区。3.乡镇直接选举的文化条件。对于在乡镇是否可以开展直选的一个主要反对理由是中国农民的文化素质条件低,不可能实行民主。其实对此反驳也非常的简单,在村委会十多年的民主建设过程中,不正是这些被认为文化,教育素质低的人进行了目前中国最高层次的民主尝试吗其实,中国农民的教育文化水平基本上可以适应在中国开展乡镇长的直接选举。从实践经验来看,农民的文化水平在初中以上就可以很好地开展直选的各项活动,包括当候选人,参加选举辩论以及投票等。而参与这样活动所需要的文化教育的条件,在中国政府大力提倡普及全民九年义务教育面前已经基本解决。而对于那些年纪大,文化水平较低的农民来讲,可以采用一些制度上办法解决这些人的民主参与问题。4、选举的技术条件。从选举的技术条件上看,进行乡镇长直接选举的技术条件也已经基本具备。在村民委员会的选举中,全国各地进行的方式并不一样,经过多年的实践以后,目前在民政部的领导和主持之下一个基本可以在全国各地通用的技术已经开始普遍实行。例如普遍的候选人的海选报名方法,预选的辩论和投票,正式候选人的竞选辩论,独立的秘密划票间,严格的投票登记手续,投票监督程序等,以及一些非常细节的包括从登记桌到划票间的距离、划票间里怎样放置铅笔,候选人的照片如何放置等等,都已经开始出现,有些已经开始规范化,并在全国推行。这样的技术条件,加之近年来吸取的一些其他国家地方选举的技术手段和应用,使得中国农村村民委员会选举的技术手段正在逐步完善。这样的比较规范化的技术手段的出现,完全可以应用到乡镇长的选举之中。乡镇长的选举从规模上看要比村委会的选举要大,但是从过程来看,就是一个个单独的村委会选举的组合。一般来说的选举事务,只是数量上有所增加而已。例如报名的过程,就可以在村委会十名村民联名推荐的基础上,增加到30名或者50名,可以依据每一个地方的情况来定,报名的条件也可以依据各地的不同条件加以制定,宽一点或者严一点都可以。选举的辩论因为是在乡镇一级进行,就辩论的内容和方式,以及辩论的场次都会和村委会选举不一样,但是技术上的处理手段都可以很容易加以改进。总的来讲,目前适合在村委会直选中所应用的技术和程序条件是可以基本上应用到乡镇的直选中的。二、乡镇直选的目的解决当前中国农村中存在的问题中国农村中存在着许多的问题,非常复杂,对中国的长期发展有着长远和深刻的影响。但是长期以来这些问题处理的并不顺利,在农村中有着许多的隐患,造成了政府和农民之间的一种紧张关系,这种关系长期以来被封闭着,农民也没有说理的地方。村民委员会的选举使得农民可以有了一个提问题、讲道理的机会,也给了他们一个出气的地方。这样通过村民委员会的选举,改善了政府和农民的关系,同时通过政务公开、村务公开的方式,使得农民对自己的事务有了公开发言和参与的权利。通过农民的公开和广泛的政治参与,中国农村的不稳定因素得到了相对的控制。因此,从中国农村村民委员会的民主的实践来看,民主带来了中国农村的稳定和经济发展。但是农村的实践也证明,一个村子的问题往往不能解决好不是能由村所决定的,例如道路问题、水库问题、子女在乡中学念书的乱收费问题,都是必须在一个更为宽大的范围内谈的问题。而乡镇则是这样的地方。从农村的实际来看,在乡镇的范围内给农民更大的民主,不仅不会破坏农村的稳定,相反由于农村基层民主范围的扩大和深度的提高,一定会有利于解决更大范围内的问题,有利于农村的经济发展,也有利于农村的社会稳定。从实践上看,农民实际上对与自己有关的乡镇上的事物的关心程度并不比村级事物的关心程度差,而热情实际上是更高的。所导致的自然就是参与程度的大大提高。目前从全国农村的情况看,农村的主要问题是在经济和政治上面。而在其中,有两个最主要的问题是当前农民们非常不满意,而且怨气比较集中的。这就是农民负担重和对乡镇干部腐败不满的问题。农民的负担重是最近一个时期以来农民最不满意的问题。尽管中央三令五申不许加重农民的负担,但是实际上农民的负担在最近几年都在不断的加重,各级政府的税收、名目繁多的费用都在不断增加,而且最终都加到了农民的身上。地方干部的腐败成了农村中的一个大问题。最近几年干部的大吃大喝在一些地方相当严重,尤其是在乡镇一级表现得比较明显。虽然各级政府在大力加强整顿这类吃吃喝喝的问题,但是效果并不好,而且有进一步发展的趋势。在有些地区情况还相当严重,地方干部已经不仅在大吃大喝,而且开始发展到向农民进行敲诈勒索,往自己的口袋里装钱财。这种农村干部,特别是乡镇干部腐败的发展,直接影响了农民和政府的关系。加大了农民对政府的不满,对基层干部的不满,这一不满的趋势在许多地方是在不断的发展和蔓延。就是这样的情况使得近年来农村的社会和政治问题都变得比较紧张起来。其中最主要的就是在相当多的地区,农民和乡镇政府的关系出现了紧张的状态,不少地区出现了农民到乡镇政府进行抗议的活动,有的地方农民不交费不交税,到乡镇政府进行示威,甚至有的地方还出现了严重的对抗和冲突。在这些地方,虽然有时可以用各种方法(包括使用强制的办法)使紧张的状态暂时平定下来,但是农民和政府之间的紧张关系却不可能在一个短时间内得到明显的改善,矛盾仍然将存在相当长的时间,并有可能随时爆发出来。这样的紧张关系已经成为中国农村中的一个潜在的不稳定的因素,将会影响农村的长期发展。面对这样的情况,对中国农村的这种日益紧张的社会和政治形势归结起来大致有两种方法可以解决。一种是继续采取比较传统的方法,即按照以前的方法,表面上仍然要加强对农村干部的管理和严格要求,对不好的干部要撤换,反对干部的腐败,同时继续以中央的精神要求地方政府减少农民的负担,取消不合理的收费,保证农民生活水平和收入的不断提高,满足农民的要求。但是这样的一种办法已经实行了很长的时间,效果并不好。主要的原因是农民在与干部的关系之中,处在了一个无足轻重的地位,农民不可能对乡镇政府干部实行有效的监督,而乡镇干部也不必对农民负责。另外的一种办法就是要用制度创新的办法,走出一条新路出来,这就是民主的办法。即用在乡镇一级直接选举的办法或者是民主的办法来解决中国农村中的问题。在步云的选举例子中,由于是直接选举,乡长必须对选民负责,选民在竞选中可以对乡长进行有效的批评和监督,而乡长要在其执政的期间对选民负责,将自己持续放在选民的监督之下。这是一种有效的选举和监督机制。许多人对于乡镇长的直接选举采取怀疑的态度,认为这样的民主不是一个好的办法,也不能解决中国农村的问题。他们认为由于中国农村问题的复杂性,如果在乡镇这一级采用直接选举乡镇长的办法,会将中国农村中的家族、帮派等压住了很久的问题重新召唤出来,从而使中国农村的问题更加复杂。也有人担忧由于中国农民的文化水平低,进行这样的选举会有可能出现大量的贿选等问题,甚至会出现黑社会的控制。也有人担忧在农村问题目前如此严重的情况下,如果在农村乡镇一级开展乡镇长的直接选举,会使共产党的领导面临挑战,而且会有许多地方的党员候选人会落选,因此使得有些地区的地方政府要落入非党人士之手,甚至会落入坏人之手。因此根据这样的分析,他们认为在中国的农村开展乡镇长的直接选举是不合适的也是做不到的。还有人认为,直接选举是西方式的民主,根本就不适合中国的国情,中国根本就不需要这样的民主。实际上,随着农村形势的不断变化,原有的解决中国农村问题的办法已经显得有些过时了,现在需要的是找到更好的办法。乡镇的直接选举提供了这样的经验,也提供了一个可以选择的解决中国农村问题的有效办法。当然选举的办法不是唯一的解决当前农村问题的办法,仍然会有其它一些好的办法存在。但是从经验来看,选举的办法或者是民主的办法是一个有效的处理农村社会和政治问题的办法。当然就选举而言,也仍然存在的许多的问题需要解决,也是有许多的风险存在的,搞选举在一些地区也很有可能出现家族问题、贿选问题,搞好选举的技术难度也会比较大等,但是比较来看,目前选举的办法比传统的办法要好得多,可以明显地改善政府与农民们之间的紧张关系,改善党和政府在农村中的地位和形象,维持地方的社会和政治的稳定。三、乡镇长直接选举的难点虽然有上述的基本条件可以开展乡镇长的直接选举,但是乡镇长的直接选举和村委会的直接选举毕竟是两回事,它存在在一些难点。如果这些难点问题不能够得到有效的解决,乡镇长的选举就不可能进行,即便进行了也不可能得到成功。要开展乡镇长的直接选举,需要掌握住一些特点和一些中心环节,特别是搞一个好的程序是非常重要的,而要搞一个好的选举程序,如下的一些问题值得加以注意。1、开展乡镇长的直接选举,首先要做的是建立一个合理的选举程序,并严格按照这样的程序进行所有的选举活动。这个选举程序应该体现出民主的精神。体现民主的精神是乡镇选举的难点也是要点。从选举出一个好的领导的角度出发,在选举的制度的设计上要注重几个基本方面。一是单独的秘密划票制度,这个投票方式的运用是保证投票公平、公正进行主要工具。这个方式在村委会的选举中越来越被重视,虽然从全国的情况来看,秘密划票的方式还没有被完全接受,许多地方仍然在采用传统的公开划票的方式进行,但是秘密划票的作用正在被越来越加以重视。这是一个处理复杂的社会背景问题并避免在投票中选民被某种势力威胁和控制的一个最好的办法。从实践来看,由于乡镇长的直接选举的情况要比村民委员会的选举要复杂一些,是在更多和更大的社会范围内进行,其情况要复杂一些。但是只要应用秘密划票的做法,这些复杂问题基本可以避免。秘密划票的技术是一项在村委会选举中出现的相对成熟的技术,它的应用是可以保证乡镇长直接选举成功的一个有效的工具。二是要开展好竞选辩论。从竞选辩论的角度来看,目前村委会的选举在许多地方都搞了竞选辩论,但是相当多的地方并不非常成功,主要原因是缺少辩论。往往是一场辩论就决定了胜负。这是一个实际上的难题。竞选辩论是让乡民了解候选人的最重要途径,因此要进行得非常民主,要有充分的时间让候选人陈述自己的意见,也要让选民们有更多的机会提出自己最感兴趣的问题,程序设计是要充分体现这样的自由精神,这是选举能否进行得比较顺利和乡民热情能否调动起来的关键。村委会主任的选举辩论比较简单一些,候选人自己之间的辩论的时间和场次都会相对少一些。虽然进行村委会选举的竞选辩论的技术手段和方法可以拿到乡镇长的选举中来,这样的过渡也很容易实现。但是需要注意的是,由于是在乡镇一级进行辩论,因此辩论的内容和方式以及时间都会与村委会的竞选辩论有所不同。从实践经验来看,竞选辩论的时间越长,内容越广泛,程度越激烈,有可能选举出来的人越可靠、越是老百姓所需要的。三是严格的投票程序是选举的重中之重的事情。这里的几个规则和程序非常重要选民登记和验选民登记证、代票、划票、文盲的划票问题监票以及点票问题等,这些程序中的任何一个环节都有可能使选举失败。实际上,许多村委会的选举中这些问题的存在,都给选举的公平带来了问题。由此在乡镇的直接选举中,对于这些程序上的问题必须要加以重视,也要有制度创新。这些讲到的程序上的问题,都是对选举的成功来讲是至关重要的。但是这里讲的只是一个原则,是需要注意的方面,实际上具体的做法是各地可以有不同的方式的。多样性的特点也是应该适合乡镇长的选举的。但是从总的方面看,比较来讲,乡镇长直接选举的选举程序要比村委会主任的复杂一些,有许多新的内容在里边。因此要有一个制定得非常详细的选举程序,要经过地方的选举委员会的同意,最好是由地方人民代表大会通过。一旦这个选举程序确定下来,就要坚决按照程序所做的规定和日程走,不能搞乱了。但是各项规则的制定并不非常容易,从目前来看并没有现成的例子可以找。只有从村委会选举的经验和现行的选举

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