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农村研究论文-乡镇政府职能转变:文本制度比较与实践反思.doc

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农村研究论文-乡镇政府职能转变:文本制度比较与实践反思.doc

农村研究论文-乡镇政府职能转变:文本制度比较与实践反思【摘要】我国乡镇机构改革的核心是转变政府职能,但目前乡镇一级政府仍然存在着职能越位、错位和缺位的情况。总的看,现在我们对乡镇政府职能转变的认识和实践都还没有跟上形势发展的需要。为此,本文从“文本制度”分析比较与实践互动的多维视角,重点结合河南省于1983年、1992、1998年、2001年、2005年分别进行五轮乡镇机构改革的效果,试图探讨制约我国乡镇政府职能转变的体制障碍及其人为因素。【关键词】乡镇机构改革;政府职能转变;文本制度比较;实证研究温家宝总理日前发表署名文章指出,“乡镇机构改革的核心是转变政府职能。现在,我们对乡镇政府职能转变的认识和实践都还没有跟上形势的发展,乡镇政府存在着职能越位、错位和缺位的情况。各地在试点中普遍感到减人、减支都比较难,深层次的原因是对乡镇政府职能界定不清,事减不下来。在市场经济条件下,按照公共行政原则,乡镇政府应该履行哪些职责,如何有效地发挥作用,已经成为一个重大课题”[1]。为此,本文从“文本制度”分析比较与实践互动的多维视角,重点结合河南省于1983年、1992、1998年、2001年、2005年分别进行五轮乡镇机构改革的效果,试图探讨制约我国乡镇政府职能转变的体制障碍及其人为因素。一、农村改革初期“社改乡”的机构设置与职能定位党的十一届三中全会以后,随着我国农村经济体制的改革,“政社合一”的人民公社体制失去了权威基础,“无法容忍新兴的社会力量,无法协调和统帅整个农村社会”[2](p211)。因此,在1982年的“一号文件”中,中共中央特别强调指出:“最近以来,由于各种原因,农村一部分社队基层组织涣散,甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态,致使许多事情无人负责,不良现象在滋长蔓延。这种情况应当引起各级党委高度重视,在总结完善生产责任制的同时,一定要把这个问题切实解决好”[3](p853)。1982年12月,五届全国人大通过了修改后的《中华人民共和国宪法》,规定:“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域,设立人民代表大会和人民政府。农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”[3](p1060),由此确立了“乡政村治”二元治理体制的新模式。1982年冬季,河南省遵照宪法规定和中央指示精神,在全省范围内选择了43个县和2个城市郊区的142个公社进行“社改乡”工作试点。1983年4月上

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