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农村研究论文-关于对农村集体土地征收性质的探讨.doc

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农村研究论文-关于对农村集体土地征收性质的探讨.doc

农村研究论文关于对农村集体土地征收性质的探讨[摘要]土地征收是指为了公共利益的需要,由国家将集体土地强制性征归国有并按法定程序给予被征地集体或个人一定补偿的行为。对于我国集体土地征收的性质,目前学术界尚无一致的意见,对农村集体土地属农民集体的理解也存在诸多分歧,使土地征收在现实中产生许多矛盾,进而影响到征地补偿的标准、范围和分配。在我国目前的法律体系下,国家对农村集体土地征收的性质主要体现在主体缺位、国家主导、强制性、公益性、程序性和有偿性等方面。[关键词]农村农民集体土地征收性质一、征收和征用集体土地的含义我国对农村集体土地的征收从形式上看经历了两个阶段,即从单一的征用阶段到征收与征用并用阶段。在以往的法律法规中,一般均将征地统称为征用。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的中华人民共和国宪法修正案,将中华人民共和国宪法(以下简称宪法)第十条第三款国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用修改为国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。此后修改的中华人民共和国土地管理法(以下简称土地法)和新颁布的中华人民共和国物权法(以下简称物权法)均同时使用了征收和征用两个概念。征收是指为了公共利益的需要,国家将集体土地强制性征归国有征用是指为了公共利益需要而强制性地使用集体的土地。征收主要是所有权的改变,征收后的土地即为国家所有征用只是使用权的改变,是在特殊或紧急情况下,国家对集体土地的一种强制性的临时使用,并不改变土地所有权性质。对于我国目前的土地征用是属于征收还是属于征用,在理论和实务中的看法并不一致。有人认为征收和征用是不同的,且我国目前的法律法规均是针对土地征收而提出的,尚未就土地征用立法,此问题在我国法律上仍是空白点[1]但也有人认为目前在我国征收和征用实质上是相同的,因为国家是土地的所有者,无论土地征收还是土地征用都是针对土地的使用权而进行的,所以目前不论是土地征收还是征用都是指因为国家需要而使土地使用权发生变更的情况,即属于土地征收的概念[2]。笔者认为,在现行的法律体制下,鉴于农村集体土地的性质,征收和征用从本质上其实是一致的,只是在补偿的标准上有所不同。二、我国农村集体土地的性质土地的所有制性质决定着土地征收的性质。我国的土地所有制分为国家所有制和农村集体所有制两种形式,其中,农村土地被定义为农民集体所有,但集体的含义模糊不清,集体所有的范围也存在较大的争议[3]。长期以来,理论界对集体土地的性质一直存在着不同的认识,对集体土地性质的研究也一直没有停止过。我国资深经济学家周诚教授对我国农村集体土地性质的认识就经历了共同共有制(在此观点下,失地农民只能获得安置补助费)、按份共有制(在此观点下,每个农民平等地拥有一份承包地并平等地获得补偿)、等额享有制[4](在此观点下,失地农民所获得的整个土地补偿费的份额,便自然而然地占绝大部分,而集体经济所获得的,便只能是极少部分)这样一个过程还有人认为农村集体土地是政府想什么时候拿地就什么时候拿地的二公有制度,农村集体土地的处置和收益权力,有关土地的发展权实际掌握在政府手中[5]。对农村集体土地性质的认识不同,农民对集体土地的权利也就不同,对征地补偿的分配范围、分配方法和农民个人获得的补偿额也就有很大的不同。其实,对农村集体土地性质争论的焦点可归结为集体(或者是村民个人)对土地是否拥有最终的权利。土地征收之所以发生,应当是由于存在不同的独立物权所致,物权独立是物权平等保护的基础。只有独立存在的主体或权利之间,才能确定和实现彼此之间的平等保护。一切依附关系,因依附一方要受制于被依附方的需要和意志,不可能也不需要平等。土地的征收应以物权即土地所有权的独立为前提。但从我国的现行法律法规看,国家并没有赋予集体对土地的独立物权,而是将其作为特殊物权来处理的,如物权法就将农村土地承包经营权规定为用益物权,即在赋予农民长期又有保障的土地使用权的同时,又将其视为一种特殊的物权[6],这事实上是对集体土地权利的一种限制和约束,农村集体并不能对土地行使完全的土地处分权[3]。因此,笔者认为农民集体对土地的所有权是受限制、受约束的,也是不充分也是不完整的,在现行的法律框架下,集体土地是一种特殊的公有制形式。国家对集体土地权利的行使,既非完整意义上的公权也非私权,是以准公权或集体公权的性质来对待的,笔者本文对集体土地征收的研究也以这种性质为前提。但这并不等于笔者就赞成将集体土地作为集体公权来看待。事实上,集体土地征收中的诸多问题恰恰是这种原因造成的,这一性质也决定了土地补偿与其他许多物权的补偿性质的根本不同。三、对农村集体土地征收的性质对农村集体土地征收的性质决定着征收补偿的性质与分配方式。在现代法治国家,土地征收属于一种附有严格法定条件的行为。如美国宪法第5条修正案规定,准许联邦政府占有私人财产,但必须具备三个条件即为公共利益而征收、予以公正的补偿和经过正当法律手续[7]。这事实上是确定了对土地征收的性质。但在我国对土地征收性质的定位,目前学术界并无一致的见解[8],在现实中造成了很大的混乱,是产生诸多补偿问题的根源。基于目前的法制体系,笔者认为对农村集体土地的征收主要具有以下性质(一)主体缺位在对农村土地的征收中,主要涉及国家、集体和个人三方利益,在这三者之中,集体土地的主体是谁谁对土地拥有最终的处置权理论上,宪法和有关法律似乎已经做了明确的规定,农村土地所有权属于集体,农村土地的主体是集体,但实际上理论和实际是脱节的。现实中不仅存在着土地所有权主体不到位、权利义务不明晰的问题[9],而且问题很复杂[10]。目前从总体上讲,对农村集体土地的主体资格主要有三种不同的认识国家主体说[11],村集体主体说[9],村民个人主体说[12]。国家主体说是从其现实性和实质性上而言的。根据实质高于形式的原则,农村集体土地名义上虽然属农村集体所有,但农民并没有处置权,实质上仍是国家在决定农村集体土地的命运。国家对农民集体超越法律强制行使土地所有权,使本来在法律上已虚拟化了的农民集体只能是有限的土地所有权人,农民的集体土地所有权事实上被悬挂,或者说被虚化,国家才是农村土地的终极所有者。国家是否拥有集体土地的所有权,目前争议最大,也越来越受到质疑[13]。集体主体说是从现行法律意义上而言的。宪法第十条规定城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让[14]。土地法第十条规定农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。但该观点的关键问题是集体的范围没有得到很好的解决,争议较大。如北京市高级人民法院关于审理土地行政案件有关问题的意见第三条规定关于诉讼当事人问题。依法享有集体土地所有权的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组,认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以向人民法院提起行政诉讼[15],就是对集体范围的一种含糊提法。基于不同的认识,集体主体说又有很多不同的观点。按集体的范围不同,农民集体有乡(镇)集体村集体[9]、村集体[16]和村民小组[10]等不同的观点,其中村集体说占主流按集体的性质农民集体有村民集体和集体经济组织集体等不同的观点。村民个人主体说是从改革的方向上而言,该观点认为中国现行的农村用地制度只能算是一种临时性安排,因为它和真正的市场经济原则仍有极不相容之处,应该使农村集体土地所有权明确为农民个人所有,有序地推动农村用地私有化,将农村用地私有化和城市化有机结合起来。对于上述各种观点,笔者认为,将国家作为征地主体不是法律赋予的,而是法律在实际执行中的变形,既不合法又不合理。将农民集体作为征地主体,虽然是现行法律规定的,但集体的概念过于宽泛和空洞,既没有明确规定农民集体作为土地所有权主体的构成要素和运行原则,也没有明确产权代表和执行主体的界限和地位,同时也没有解决农民集体与农民个人的利益关系。在实践中,农村集体土地所有权事实上已被土地使用权所代替,这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位,使土地所有权高度复杂化,其结果是主体不明,谁都有权,谁也都无权。把村民个人作为目前征地的主体看似可行,但缺乏法律依据,突破了我国现行的土地制度,涉及我国宪法及相关法律中有关规定的方向性调整。尽管近年两会期间屡有代表或委员提出把集体土地的所有权固定给农民的建议或提案,但短期内实现的可能性不大。综合上述原因,事实上农村集体土地的主体是缺位和虚化的。(二)国家主导性土地资源的稀缺性、有限性及对社会生活的重大意义决定了国家对其征收的必要性和主导性。在现行的法律和制度框架下,政府是农村土地转变为城市土地的唯一仲裁者,它拥有从农村获得土地并将其转换给城市使用者的排他性权力,所有土地进入市场都必须首先由政府进行强制征收,然后通过一定的方式再将其配置给土地的使用者。尽管直接需要土地的不一定都是国家,还可能是国家机关、事业单位和社会团体甚至是私人企业,但如果要使用集体土地,都必须也只能根据自己的用地的实际需要,依照法律规定的程序向国家(代表国家的各级国土管理部门和人民政府)提出用地申请,由国家征收后转供,而不能由用地单位直接向集体土地的所有者购进。在土地转换用途的过程中,不需要在原有的农村土地拥有者和最终获得土地的城市新使用者之间进行直接交易。除国家以外,任何单位和个人都无权对土地进行征收,无论是土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为私人使用,都是如此。因此,国家自始至终主导着这一市场。(三)强制性对农村集体土地的征收是否具有强制性,取决于对农村土地征收行为的理解。总的来看,目前对农村集体土地征收行为有两种不同的理解一为行政行为说[17],二是民事行为说[8]。行政行为理论认为在土地征收关系中,征地方以国家名义,行使公权力强制性取得土地所有权,被征地方既没有与之自由协商的权利,亦无对之提起诉讼的权利,由此形成的法律关系并非是在平等基础产生的,应该具有强制性。而民事行为理论认为,从土地征收行为目的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说,土地征收应为民事行为,不具有强制性。笔者认为,土地征收的国家主导性决定了土地征收的强制性。国家建设征用土地并非民事行为,而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。在土地征收法律关系中,国家与被征收土地的集体组织(农村集体经济组织或者村民委员会)之间的地位是不平等的,土地征收行为并非基于双方的自愿和一致,而是基于国家单方面的意思表示。国家作为征地者在征地时,不以被征地者是否同意为必要,被征地者必须服从,不得阻挠。虽然在征收土地时集体有权按一定的程序争取合法权益,但争取合法权益并不能对抗国家对集体土地征用的强制性,除非土地所有权真正归集体或归村民个人所有。(四)公益性土地征收是不需要经名义上的土地所有权人(即村集体)同意而强制性取得其土地的行为,这显然与法律平等保护公有财产与私有财产的立法原则相冲突,进而引发人们对征收权合宪性的怀疑。公共利益的正当性不仅成功地消除了这种矛盾和冲突,使得征收权合宪性得以成立,而且它还成为评判一项具体土地征收行为是否实质性合法的根本标准及防止征收权滥用的重要措施。虽然国家对集体土地的征收具有强制性,但国家也不能以此为借口滥用公权,必须以公益性为前提条件,土地征收权只有符合公共目的或公共利益才能为法律和社会所接受。正因为如此,世界各国对土地征收权的行使都有详细的限定,都在其宪法中规定了公共利益是征收土地的前提条件[18],并严格以土地用途是否为公共用途或者具有公共利益为标准作为判定土地征用是否合法的依据。我国宪法第十条第三款规定国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。2004年8月28日修订的土地管理法第一条第四款规定国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿,可见是否符合公共利益是土地征收权行使的依据。虽然征地用于公共利益还存在争议,其范围还有待明确和界定[19],确定原则和方法也不明确,土地法、物权法及相关法律也没有对公共利益作出明确和严格的界定,但这些并不影响为了公共利益这一征地限制条件和立法原则。对集体土地用于非公益性和科学界定公益性用地的性质目前在法律上还有很多问题,需进一步研究。(五)程序性土地征收程序是一种行政程序,是国家征地机关在行使土地征收权过程中必须遵守的步骤、顺序以及时限的总和。对集体土地征收的程序性一是指基于集体土地的特殊性,在征收集体土地时必须遵从一定的程序二是现行法律法规中也对征收集体土地进行了严格要求。但我国立法及实践中,一直存在重内容、轻程序的错误倾向,表现在征地中,政府及土地行政主管部门违反程序的情况屡有发生,其表现形式也多种多样化整为零、下放审批权、分级限额审、特事特办、一事一议、边报边批、未批先征,未批先用、越权审批等情况较为普遍[18],不按程序办事的案例更是随处可见[20]。由于土地征收具有强制性的特点,因此土地在征收过程中就容易产生强权性和非公平性。强制性如果不以严格的程序为前提,就很容易演变成以强权对农民财产的剥夺,成为剥夺一部分人的合法权益去满足另一部分人合法权益的工具。因此,科学合理的土地征收程序可以预先设定政府及土地行政主管部门的权限,规范政府及土地行政主管部门的行为,增加土地征收的透明度,避免暗箱操作和少数人的肆意妄为等现象的出现,以保证征地权力的公正合理行使。集体土地作为一种特殊的物权,国家、村集体和村民个人任何一方均无权单方面对土地进行处置,必须按法律规定履行必要的程序,否则就是非法的。法制体系比较健全的国家大多对国家征地有一套程序来限制国家的权力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。对农村集体土地的征收毕竟是对农民所

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