会员注册 | 登录 | 微信快捷登录 支付宝快捷登录 QQ登录 微博登录 | 帮助中心 人人文库renrendoc.com美如初恋!
站内搜索 百度文库

热门搜索: 直缝焊接机 矿井提升机 循环球式转向器图纸 机器人手爪发展史 管道机器人dwg 动平衡试验台设计

   首页 人人文库网 > 资源分类 > DOC文档下载

农村研究论文-农地制度与村治方法.doc

  • 资源星级:
  • 资源大小:23.00KB   全文页数:14页
  • 资源格式: DOC        下载权限:注册会员/VIP会员
您还没有登陆,请先登录。登陆后即可下载此文档。
  合作网站登录: 微信快捷登录 支付宝快捷登录   QQ登录   微博登录
友情提示
2:本站资源不支持迅雷下载,请使用浏览器直接下载(不支持QQ浏览器)
3:本站资源下载后的文档和图纸-无水印,预览文档经过压缩,下载后原文更清晰   

农村研究论文-农地制度与村治方法.doc

农村研究论文农地制度与村治方法论文关键词农地制度组织理论村治方式论文摘要本文在实地调查和文献研究的基础上,分别从产权理论和组织理论的角度出发,揭示土地非农化时期乡村治理结构的特征和发展趋势,并对长期以来我国土地制度与农村组织的内在关系做出尝试性的理论解读。一、问题的提出我国的绝大部分农村地区尚未出现大面积征地的情况,仍处于一个土地农用的阶段。在这些地方,随着农业税的取消,农民、农村组织和乡镇政府之间需要打交道的地方越来越少,有渐次疏离的趋势。由于政府和农民都缺乏充分的资源和相应的利益驱动去改变现状,这种环境在某种意义上非常有利于村民自治的成长。乡政村治的格局得到进一步的巩固,成为这些地区农村治理结构的主调。而在另一些被大面积征地的原农村地区,土地由农民集体所有转变为国家所有。一旦征地过程完结,农民变成了居民,村委会变成了居委会。虽然那个地区从农地时期跨进到了后农地时代,但由于农民身份及聚居方式的改变和农村组织的消亡,便也无所谓乡村治理可言了。广东省南海政府认识到现行土地征用制度的缺陷,从既要满足工业化、城市化对土地的需求,又要保障农民完整的土地权益的高度出发,在全区范围内以农地转用为契机,推行征地留用制度,保护农民集体土地的非农用产权。倡导土地股份合作制以及土地承包权量化入股和固化股权等一系列改革,不仅承认土地农用时农民的土地权利,还保证了农民能够分享到土地在非农用以后的增值收益和级差地租。农民的政治参与和农村的治理方式与农村土地制度及其它经济制度密切联系,这是政治学的一个基本结论。据此,有学者提出,目前作为中国农村治理基本格局的乡政村治的基础就是农村土地的集体所有。然而,很少有学者深入分析农地制度与村治方式的内在结构。本文选取土地非农化过程中,土地产权结构的变化,在广东南海引发农村基层组织结构变迁的现实作为研究视角,在实地调查和文献研究的基础上,分别从产权理论和组织理论的角度出发,考察地方政府、村级组织、村民小组和农民在这一历史进程中各自扮演的角色、相互关系和互动博弈的过程,揭示土地非农化时期乡村治理结构的特征和发展趋势,它与传统农区典型的乡政村治的不同,并对长期以来我国土地制度与农村组织的内在关系做出尝试性的理论解读。二、土地留用地政策征地留用制度,是指在征用农村集体土地时,核定一定比例的土地指标,留给被征地的村组和农民,用于发展非农产业的经营和开发,为失地农民提供稳定的就业岗位和土地租金分配,长期保留农村组织和农民在土地上的发展权和财产权。南海早在20世纪80年代中期就已经在南海桂城试行征地留用的做法。这一制度的施行使当地农民能够分享到土地在城市化、工业化进程中产生的巨大收益,而不仅仅是社会变迁的成本负担者。与其他地方普遍而通行的征地政策不同,南海政府在征用农民土地的过程中,不是将全部土地都收到政府手中,而是核定被征地面积的15~25%,作为留用地返还农民用于非农开发和利用。相同的逻辑,在各地普遍存在的所谓非法未获批准的建设用地的最终使用上,南海和广东全省的农民也拥有相当的份额。一原因分析征地留用政策作为一种政府的制度创新,既体现了当时领导人锐意改革、属意民生的前瞻性,同时更可以被看做是当地政府和农民在围绕土地非农化而展开的博弈进程中,在利益分配上达成的一种妥协。在土地资源的利用上,国家、地方政府和农民有着彼此不同甚至互相冲突的利益考量。简单地说,中央政府的目标是农地保护、粮食安全和宏观调控能力地方政府优先考虑的是地区经济发展和税收留成村级组织的出发点是土地收益最大化,以维持社区福利和公共服务等各项支出而农民更在意当下的土地分红和资源的长期可持续性。而这其中任何一方都没有强大到可以不顾其他各方的反应和感受而能够独立实现自身利益的程度。在征地问题上更是如此。地方政府主导发展经济的不二法门就是尽可能多地征用农民土地,加速土地转用。利用低地价的优势吸引资金,扩大经济规模。但由于征地补偿标准确定的非市场化,征地必然引发利益冲突和加剧社会矛盾。政府虽然是政治上强势的一方,又有土地管理法赋予的合法性,但强行征地的长期成本还是远远超出低廉的征地补偿款,且背上了不仁的道义负担。而农民由于失去原有生活方式的基础土地,看到外人因地生财不亦乐乎,自然也不是几个铜板的补偿款可以平复的。但因为现行法律的偏向,失地农民很难就事论事地维护自身的土地权益。于是他们转而更多地去挖掘地方政府的违法。例如未批先征先用,又如大量预征土地而长期闲置,再如超指标征地等等。通过信访等形式向上级政府甚至中央政府提出诉求。这种利用国家和地方政府利益的不一致性,假借中央权威提高自身原本孱弱的谈判能力的方式成为农民有效地维护其土地权益的策略。而地方政府为了不腹背受敌,选择与本地农民妥协,共同分享土地转用的红利,亦不失为明智之举。然而,这一制度为什么只多见诸于广东而不是其他的省份,可能是因为以下几个初始条件差异造成的1、广东在20世纪80年代农地大量征用之初,当地农民已经私下转租了一些土地给三来一补的非本村本队的外资企业,农民已经懂得比较地方政府的征地补偿款和已出租土地的租金,不再是15年的农地产出可以满足的了。因而土地留用既是对当时现状的一种认可,也得益于广东农民土地意识觉醒较早。2、有一定的资本原始积累和港澳资金的支持,当地农民有一些自主开发土地的能力。3、广东人说广东话。地方领导人的本地化程度高,肯为本乡本土的农民说话,有担当责任的魄力。比较其他省份,广东官场的传统保持至今地方色彩浓而行省色彩淡。二留用比例留用比例在政策文本上是15~25%。它不是100%的合理性在于农地须经过整理和市政配套才能转化为非农用地。而每亩土地的转化成本大约需要20~30万元之间。一般而言,尤其在当时,农民没有能力和财力参与这一过程。因此,认为这一比例是可以接受的。而具体到每一次征地的留用比例是多是少,往往取决于乡镇政府和村组代表的谈判能力。而正是这种谈判能力替代明确的条文规定的做法,在加强村组土地产权地位的同时也进一步加剧了留用土地权利主体多元化的趋势。三留用地主体农村土地归生产队所有,这在南海地区是非常明确的。之后推行合并生产队,将土地所有权上收到村民小组自然村一级。但在农地时期,村行政村级组织是没有土地的,这一点官员和农民同样都十分清楚。但征用组社土地返还留用的时候,政府却有明确规定多少要留给村委会,另多少留给村民小组或生产队。这种做法是对土地所有权的一次重大改变,它直接改变了土地权益的分配格局和分配方式,同时也间接地改变了农村政治权力的结构。有关这一点,后文将给出详细的论述。这种土地所有权主体的改变虽然没有坚实的法律的根据,但总的来说,土地留用制度的实行,农民是受益者,而地方政府也承担了一定的风险,农民选择认同而不是对抗是非常理性的。农民接受这种办法的另一个原因是公益事业用地要由村委会统一来做。公共设施、敬老院、小学等都是村委会搞起来的。搞配套、筹钱,村委会比村小组、生产队有优势。另外,留用地的比例是一个软指标,村级组织的谈判能力为他们多赢得了一些留用地的份额,这一切都使当地农民选择认同而不是抵制。四所有权性质留用地的性质是属于国有还是集体所有是完全不同的。首先是期限,国有土地有使用期,使用期结束后归国家所有。而集体用地没有年限,可以传之子孙。其次是税费标准不一样,国有土地和集体非农建设用地办证所需缴纳的税费是不一样的,前者要贵很多。留用地的集体性质使南海的农民不论是在经济实惠上还是补偿心理上都保持着比较其他地区农民的优势。南海政府在非农用地的土地性质上表现出很大的灵活性。一方面,因为相对于国家而言,地方政府和农民的利益是一致的。另一方面,也表现出政府的长期发展眼光而不是涸泽而渔的短期行为。当然理性地分析,这也是与土地财政的发展阶段密切相关的。三、非农地的经营与集体经济组织的重建一政府的角色发展经济、维护社会稳定和提高人民的生活水平是政府最主要的目标。要实现这些目标,尽可能多地占有、支配资源就不仅是一种愿望,更是一种必需。而土地无疑是城市化、工业化过程中,升值潜力最大、最具价值的资源。于是,政府从土地人手主导实施一系列的改革和制度创新,切中了问题的关键。同样是创建土地财政,南海的做法立足于发展,立足于长远。它不像其他地方那样简单地采取一征二卖三收费的方式。那里短期实现了政府收入的最大化,但换来的是长期与失地农民的紧张关系和巨大的社会压力。当他们发现发展后劲不足时,宝贵的土地资源已经很少了。南海地区采取放水养鱼的方式,虽然一次性土地转让金收入不多,但由于土地价格上的优势,吸引到大量的优质投资。政府对土地开发、利用的税费收入以及与土地经营相关的直接地租收入得到了长期的保证。但也正是因为政府和土地的关系更多的不是一次性的征用、拍卖关系。在土地收益分配中的长期角色决定了它对土地所有权、经营权主体村级组织有强烈的监督、管理和控制的冲动。为了实现这一目标,它需要将压力型体制有效地延伸到村庄一级。一方面,削弱农民的小集体产权,表现为推行土地所有权单位的逐级上收另一方面,努力将土地经营置于行政权的监督之下。重塑一级组织绝不简单。它要考虑到原有组织改造的成本和在利益调整过程中所面临的反对意见。但在财政压力很小又是多赢的环境下,在政治权力上处于强势的一方政府的意志还是比较容易得到贯彻的。因为弱势的一方农民很难洞察到发展进程中将要出现的问题,尤其是在当地农民的生活得到大幅改善之后,权利意识并没有相应的提高。只要不出现二十世纪八九十年代那种村集体投资大量失败的恶性事件,农民似乎并没有积极维权的动力,而只是处于消极反应的状态之中。土地关系决定了农村最根本的利益分配格局。而利益作为塑造政治行为的主要动力,对治理结构的样态具有决定性的作用。南海村民自治实施较晚,又缺乏自主发展的空间。结果是农民缺乏利益表达机制,村委会未形成社区权威,这一切都决定了他们不可能对政府权力提出挑战。二土地利用方式的改变和组织因应在现有的技术一资本约束下,对小块、零碎的土地采取家庭承包经营,事实证明是有效的。但是随着留用地政策的推行,原来的农地转向二三产业的开发和利用,显然有一定规模、相对集中的土地会更有优势。因此,随着土地用途的改变,土地有集中利用的内在驱动力。根据产权理论,土地相对价格的大幅提升使明晰土地产权成为一种可能。因为倍增的土地收益足以补偿新增对产权界定和保护的成本。而一旦土地产权明确之后,就可以利用市场这个强大的资源配置器去优化组合,高效地利用土地资源,获得更高的资本回报。土地产权的村组所有、家庭经营和非农土地经济集约化之间的矛盾在南海出现以后,可以想见的解决方案有两种。一是明晰产权,用现代企业制度去整合土地资源。二是提升所有权单位,利用原有的农村组织去行使土地权利。搞农业可以一家一户,搞工业则不行。如果不明晰土地产权,产权不完整,使用、买卖、转让就不能利用市场这个强大的资源配置器去优化配置。但是由于土地正式制度的障碍,极高的交易成本阻碍了市场配置留用地可能。此时后一种次优的选择成为了现实。政府通过政治方式,靠行政组织去整合资源,重建农村经济组织。当然这一抉择也包含了政府自身利益的考虑。三土地产权的集体化上收和并社和村组征地在土地承包时期,村一级没有土地,这是不争的事实。在政府的推动下,村委会以各个时期政府征地补偿款的金额为参照,以大致相当的金钱代价将之前实际由农民使用的土地收买,逐步将非农建设用地留用地集中到了集体手中。可以看出,大的方案是政府提出来的,农民个人和之前的村小组的抵抗并不十分强烈。这和面对政府征地的农民的选择有些相似。因为如果农民拒绝土地征用,政府可能利用将该农地变农田保护区,从而使土地价值降低等手段迫使农民就范。而村委会对待农民个人和小组的不情愿也是相同的办法。不加入村集体就让你的土地只能农用,绝对不可办企业,而且村办的社会福利也没有你的分。因此,除非之前这个队已经发展到一定规模且有一定社会关系,否则是不可能与村委会对抗的。当然,在并队和并社的过程中,村是承认小队作为一个独立的经济实体和核算单位的历史的。但只承认各队之间积累上的差别和部分农地的多少的差别,与工业相关的区位优势被考虑的很少。这和国家法律的保护农民土地权益的现状如出一辙只承认农地的权利而不承认非农的级差地租。之后,农民在新成立的经济社和经济联社中以其成员权获得一定数量的集体经济组织股份,实际上是一种土地股份的分红权。这种权利代表了一种发展权,是非农增值和收益的那一块好处。这使得南海的农民在土地征用的过程中,相比其他地区的农民,土地利益得到了更多的保障。但是,这里必须明确土地产权的上收不是出于公平的理念,而是为了发展地方经济。政府想收上去、也有能力收上去,这就是决策的逻辑。农民个人的利益和反响只是政府需要考虑的一个因素,但决不是出发点。对南海有利,对发展有利就足够了。而当发展起来,新模式确立之后,提供一些社会保障、基础建设等等的便利,甚至有收入去搞转移支付等等只是顺应时世。四集体经济组织实体化与村治结构的重构随着后农地时代的来临,生产方式的改变要求原来一家一户使用土地并从中受益的土地家庭联产承包责任制,让位于由集体经济组织对土地统一经营并对土地收益统一分配的制度安排。具体到南海发展模式,就是做实经济社和经济联社,即所谓的集体经济组织实体化。进人后农地时期,有大量的集体资产需要统一经营管理,要求做实集体经济组织显然顺理成章。但当村委会作为村民自治组织在政治上取得法统地位之后,这个集体经济组织和村委会是怎样的关系,却事关村治结构的走向。根据村组法的规定,村委会统管一村的公共事务和公益事业,兼有行政、社会和经济职

注意事项

本文(农村研究论文-农地制度与村治方法.doc)为本站会员(doc88)主动上传,人人文库网仅提供信息存储空间,仅对用户上传内容的表现方式做保护处理,对上载内容本身不做任何修改或编辑。 若此文所含内容侵犯了您的版权或隐私,请立即通知人人文库网([email protected]),我们立即给予删除!

温馨提示:如果因为网速或其他原因下载失败请重新下载,重复下载不扣分。

copyright@ 2015-2017 人人文库网网站版权所有
苏ICP备12009002号-5