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农村研究论文-农村公共物品供给制度历史变迁与制度创新研究.doc

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农村研究论文-农村公共物品供给制度历史变迁与制度创新研究.doc

农村研究论文农村公共物品供给制度历史变迁与制度创新研究内容提要从乡村治理与农村公共物品供给制度的内在关系上考察了传统农业社会的公共物品供给制度、人民公社时期的公共物品供给制度和家庭责任制下的农村公共物品供给制度。通过分析发现,现行的农村公共物品制度仍然是传统经济体制下供给制度的延续,其特征是制度外供给为主、自上而下的决策体制以及供给主体与受益主体二者的分离等。这些特征表明,农村公共物品供给制度与当前乡村治理模式不能实现有效统一,从而导致了农民负担加重、乡村政府债务危机和城乡差距进一步扩大以及农村公共物品供需失衡等问题。据此,提出对乡村治理模式与农村公共物品供给制度进行制度创新的对策建议。关键词乡村治理公共物品供给制度一、问题提出农村公共物品是指供由范围不同的农村居民消费、享用的,具有非排他性和公益性的各类物质或服务产品,涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域。农村公共物品供给的匮乏不仅成为农民收入的增长重大障碍,而且也是农村居民消费水平提高的制约因素,并进而影响到我国全面小康目标的实现和城乡经济的协调发展。近年来,对农村公共物品供给问题的研究日益成为政府部门和理论界关注的热点。从当前的研究文献看,对这一问题的研究主要从三方面展开一是从20世纪90年代以来农民负担过重的事实出发,认为现行农村公共物品的供给体制在缺乏监督的条件下,各种集资、摊派会逐渐增加以及自上而下的供给决策机制等因素是造成农民负担加重和农村公共物品供给不合理的重要原因(叶兴庆,1997张军,2002朱钢,2002)二是从分税制尤其税费改革后,乡镇基层政府的财权与事权不相称的角度,认为基层政府承担了与其财力极不相称的事权责任,基层政府没有能力提供农村所需要的公共物品是农村公共物品供给匮乏的根本原因(吴理财,2002周飞舟、赵阳,2003叶文辉,2004杨之刚,2004)三是从公共物品和公共服务供给的城乡之间差异出发,认为传统计划经济形成的城乡二元公共物品供给体制是造成农村公共物品供给短缺的重要因素(国务院发展研究中心课题组,2003李成贵,2003)。综观以上研究文献,对农村公共物品供给具有重大影响的乡村治理问题并没有涉及。乡村治理是乡村公共权威(包括基层政府和民间组织)处理乡村社会公共事务,保持乡村社会正常生产和生活秩序的各种活动以及制度安排。从一定意义上说,乡村治理的本质就是为乡村社会提供所需要的公共物品。从乡村治理发展的历史来看,不同时期乡村治理的主体、治理客体以及治理模式是不同的,而与其相应的乡村公共物品供给制度也会存在显著差别,尤其乡村治理的组织体制或者治理模式的不同会直接影响其职能的发挥,并进而影响公共物品的有效供给。因此,可以说,有效的乡村治理是实现乡村公共物品合理筹资和有效供给的前提,而有效的乡村公共物品供给制度又成为实现乡村治理的有效途径。本文试图从乡村治理视角分析农村公共物品供给制度的历史演进,分析不同时期乡村治理与农村公共物品供给存在的内在联系,以揭示当前农村公共物品供给匮乏产生的根本原因,并提出对农村公共物品供给制度创新的对策建议。二、基于乡村治理视角的农村公共物品供给制度历史演进分析从乡村治理与农村公共物品供给制度的内在关系上考察,农村公共物品供给制度历史演进可划分为三个时期传统农业社会的公共物品供给制度、人民公社时期的公共物品供给制度和家庭联产承包责任制下的农村公共物品供给制度。1.传统农业社会的公共物品供给制度从历史上看,中国漫长的封建社会国家行政权虽然能够延伸到社会最基层,但是实际上国家行政机构止于县级,这一点已成为学术界公认的历史事实,即中国几千年的封建社会一直都是皇权不下乡。国家政权对乡村社会控制或治理更多的是与乡村社会自治权威结合在一起。这些自治权威往往是由乡村社会的族长、乡绅和地方名流组成,他们实际上承担了对传统农业社会日常生活管理的责任。因此,很多学者(如杜赞奇、梁漱溟、俞可平等)称传统农业社会是一种以乡绅为主导的治理模式。这一治理模式的特点有(1)长期运行的科举制为乡村治理主体提供了精神支持。家国同构的社会意识形态显示了国家意识形态与社会文化习俗的高度融合。传统国家政治权威及对社会的控制与治理就通过这种无形的意识形态网发挥整合作用,而这种整合作用又依托把经典意识形态作为考核标准的科举制度。科举制度不仅提供了乡绅精英实现读书做官、光宗耀祖的愿望,而且也使乡绅从这种文化和意识形态中获得乡村治理的精神支持。(2)家族土地所有制为乡绅治理主体提供了经济支持。历史研究发现,在中国南方的某些省份,家族把共有族田、庙田等,规定其收益的一个固定部分用于家族范围的公共事务,这种制度安排成为乡绅治理主体提供了经济支持。(3)乡村治理主体的合法性来源于国家政权与社会权威的有效结合。乡村治理主体的合法性必须首先取得乡村利益共同体的普遍认可然后,国家通过政治授权使乡绅治理主体获得名义的合法性。当乡村共同体利益受到国家政权或其他外来势力威胁时,乡绅治理主体就成为乡村社会利益共同体的代表,与国家政权或者外来势力进行讨价还价,维护了乡村社会共同体的利益,并保证自身合法性权威的存在。从传统社会的乡绅治理模式来看,乡绅治理主体与被治理的客体乡村社会存在内在利益的一致性,从而也决定了传统农业社会公共物品供给的制度安排。在漫长的农业社会,由于农业和农村经济本身是一种自给自足的自然经济形态,农业生产处于一种低技术壁垒和低生产协作化形态,农业生产主要以个体农户家庭为单位,农业产出品也主要作为家庭内部的消费品。这些自然经济的特点导致乡村民众之间社会经济联系微弱,公共利益空间窄小同时,农耕社会所形成的血缘关系纽带部分满足或替代了民众对乡村公共物品的诉求。因而,传统农业社会对乡村公共物品的需求水平和数量处于较低层次,其需求内容包括养老保障、教育、治安、与农业有关的较大型水利设施建设、低层次的生态保护和单个家庭成员难以承担的公共生活事务。从乡村公共物品供给来看,乡村公共物品的供给与组织主体主要由乡绅治理主体承担。一方面由于这些乡绅精英非常注重在乡村社会的声誉、威望而不是单纯追求经济上的利益另一方面根据智猪博弈(boxedpigsgame)原理,经济富裕的大户和乡绅等社会精英实际上必须承担起智猪博弈中大猪角色,否则,无法避免公共物品供给上的组织困境。显然,在这里乡村治理主体、公共物品供给主体以及受益主体(乡村社会利益共同体)基本上实现了内在的统一,从而减少了公共物品供给的外溢效应。因而,从一定意义上来说,传统农业社会的公共物品供给制度与以乡绅为主导的治理模式以及自然经济社会形态是相适应的,其乡村公共物品供给制度在一定范围内可以说是有效的。但是,这种传统农业社会的公共物品供给制度仅能局限于乡村社会较小的范围内,并且对大型公共物品或公共设施提供往往力不从心,如涉及到大型的水利设施的建设,就会因财力不足和组织成本高昂而陷入困境。因而,历史上曾多次出现的大江大河治理不善而造成的生态和社会灾难就是最好的证明。2.人民公社时期的农村公共物品供给制度中国共产党自1949年上台执政以来,对乡村社会的治理和各种资源的整合是史无前例的,它有力地推动了乡村社会的制度变迁,同时也使不少还处于近似奴隶社会甚至原始社会的区域社会实现了迅速转型(叶文辉,2005)。在当时特定的政治、经济和文化目标追求下,新中国在原有农村合作化运动基础上,迅速完成了人民公社化改造,在全国范围内建立了以人民公社为组织载体的国家主导型集权治理模式。这一治理模式的特征有(1)乡村社会的治理主体人民公社,既是一个组织管理社会生活和政治生活的农村基层政权,又是一个组织管理经济生活的集体经济组织,实现了国家行政权力体制和乡村社会经济组织体制合二为一,即政社合一。(2)人民公社推行三级管理制度。(3)人民公社是乡村社会唯一的合法性治理主体。它继承了乡村社会内部社会舆论和社会压力所形成的非正式控制手段,又获得了国家所认可的对乡村政治、经济进行合法操纵的正式控制手段,从而为乡村公共物品的制度外供给提供了充分的物质和组织保证。在人民公社时期,乡村公共物品供给主要来自人民公社自身的制度外供给,它与当时的乡村治理模式是紧密结合、内在统一的。(1)从乡村公共物品供给的组织主体与受益主体来看,二者实现了有效统一。由于政社合一的人民公社对单个农户和成员私有财产的剥夺,造成农户个体没有经济上的独立权,从而也丧失了与人民公社平等谈判的地位,农户或公社成员只是公共物品供给的被动接受者。因而,作为乡村公共物品独立需求主体或者直接受益主体仍然是人民公社或者生产大队,而供给主体也主要是人民公社,从而较好地解决公共物品供给与需求的信息不对称问题,使自上而下的公共物品供给决策体制较为有效。客观看待人民公社时期的制度外公共物品供给,我们将会发现这一供给制度在当时城乡分割的二元经济体制下,是一种较为成功的公共物品供给制度,它化解了农村公共物品供给的组织困境,提高了乡村公共产品供给水平,缓解了城乡居民在公共物品受益上的差距。(2)从乡村公共物品供给的筹资方式上看,人民公社充分利用了治理的组织权威,在分配制度框架中预先对公共物品供给所需物质和经费予以扣除,从而保证了乡村公共物品供给的经济来源。从下表1中,我们可以看出,人民公社时期公共物品供给经费的主要来源是农村集体经济组织(包括公社及生产大队),而与经费筹集密切相关的是人民公社的分配制度。人民公社时期的分配制度是实行工分制,公社成员的名义劳动报酬是以工分来计量的,而实际劳动报酬主要以粮食等物质产品的分配来实现。从乡村公共物品制度外供给成本分摊来看,主要采用两种方式一是物质成本由公积金和公益金的形式从人民公社的劳动成果中预先扣除二是组织成本和人力成本主要利用人民公社组织的治理权威和增加总工分数,从而稀释工分值的方式予以弥补。由于在人民公社高度集权治理模式下,具有充分调动社会劳动力资源的能力,可以充分利用劳动替代资本的方式增加公共物品供给。因而,学者雷原(1999)认为,人民公社时期制度外公共物品供给的最显著特征是大量使用劳动力,劳动对资本的替代达到了无与伦比的程度。表1人民公社时期公共物品供给与筹资渠道公共物品供给内容筹资主要渠道1、社队农田水利工程2、重大水利工程3、农村中小学教育4、公社卫生院5、农村合作医疗6、大队卫生所7、公社范围的农技站和兽医站8、公社广播和文化事业公社筹资为主,国家财政补助为辅国家财政投资为主,社队承担工程劳务出工国家预算支出为主,社区集体支出为辅,个人承担少部分实行社办公助,依靠公社集体经济力量基本医疗费用主要由社区集体承担财政补助培训医务人员的经费完全依靠集体经济投资维持国家财政预算内经费及公社自有资金公社自有资金为主,国家预算内支出适当补助资料来源徐小青编著中国农村公共服务,中国发展出版社2002年版,第64页。(注作者进行了适当整理)(3)从决策体制来看,人民公社时期公共物品供给是典型的集权式组织体制和自上而下的决策体制。在人民公社时期,国家充分利用了集权式乡村治理模式的优势,把农民高度地组织起来举办了许多过去无法办到的公共事业,极大地提高了乡村社会公共物品的供给水平。同时,由于广大公社成员或者农户本身没有私有财产,具有较高的同质性,从而在公共物品的需求上缺乏主动性和需求的差异性,使得人民公社自上而下、集中而统一的公共物品供给决策体制变得非常便捷和高效。3.家庭承包责任制下的公共物品供给制度人民公社体制下的乡村治理模式是特定社会环境下政治推动的产物,它充分利用了高度集权式的组织权威,对乡村社会实行超强的政治和经济控制,从而在组织上和经济上为乡村公共产品的制度外供给提供了重要保证。但是,这种高度集权、政社合一的计划体制本身存在很多弊端,如生产上的命令主义、瞎指挥、任意调拨公社的劳动成果以及分配的平均主义等等,限制了劳动者积极性的发挥,也破坏社会生产力的发展。家庭承包责任制在很大程度上改变了我国农业生产的激励结构,使农户完成了由生产者向生产经营者的根本性转变,由此极大地调动了农民生产的积极性,有力地促进了农村经济和社会生产力的发展。十一届三中全会后,家庭承包责任制的实施带动了农村政治、经济、文化和社会的变革,使原有的乡村治理模式失去了存在的根据,乡村干部无法利用原有的方式达到治理农村的目的,乡村治理曾暂时出现权力真空(张军、蒋维,1998)。为适应农村经济体制改革(或者家庭承包责任制),国家对传统乡村治理模式进行了相应的转变一是取消人民公社体制代之以建立乡镇政府二是在农村取消生产队体制实行村民自治。这样,乡人民政府村民委员会村民小组这一新的治理体制取代了原有的人民公社生产大队生产小队三级集权式治理体制,乡村治理模式发生了根本性转变。这一治理模式的特征有(1)乡村治理主体逐步多元化。乡村治理主体不再仅限于国家基层政府(乡镇政府),而且村民自治组织(村民委员会)日益在乡村治理中发挥重要作用。此外,还存在农民自发形成的民间组织,如农村经济组织、农民协会以及农民个体等也在乡村治理中发挥重要的作用。(2)乡村治理主体农村基层政府(或者乡镇政府)逐渐从农村集体经济中退出,蜕变为一种完全的行政组织。(3)乡村治理主体存在双重的委托代理关系。对乡镇政府来说,其治理合法权威来自于国家或者上级政府的授权,从而与上级政府之间构成第一层次的委托代理关系另一方面各级政府也是农民的代理人,农民与乡镇政府之间构成第二层次的委托代理关系,这种双重代理角色往往导致乡镇政府履行公共事务角色中发生冲突。家庭承包制下的乡村治理模式新特点,反映在乡村公共物品供给制度必然要求其进行相应变革。但是,中国乡村公共物品供给制度在改革开放20多年内,仍然是人民公社时期制度外供给制度的继承和延伸(张军、蒋维,1998),从而造成乡村治理模式与农村公共物品供给制度之间不能实现有效统一,表现在(1)乡村公共物品组织供给主体与受益主体利益关系的不一致。从委托代理理论原理,乡村治理模式存在的双层次委托代理关系,如果缺乏有效监督的情况下,就会出现代理人为了追求自身利益而损害委托人利益行为的发生。从农村公共物品的供求关系上来看,乡镇政府(治理主体)是农村公共物品供给或者生产的代理人,而农民是公共物品生产的成本承担者和需求主体。尽管农民是各级政府的委托人,但是由于委托人(农民)本身的弱势地位,如同分散小股东在公司治理的影响相类似,农民虽然人数众多,但会因居住分散且缺乏组织性,从而很难通过有效的监督和激励机制来约束政府的行为。魏建教授(1998)认为,农村基层政府往往会通过摊派、收费等方式强制性向农民提供公共物品。(2)乡村公共物品制度外筹资对象和筹资方式发生了显著的变化,农民负担直接化、显性化。一是筹资对象由过去的集体组织转向了以农户个体为主,农户成了费用的直接承担者二是乡村组织的制度外公共物品筹资方式,也不再是从集体经营收益中以公积金和公益金形式进行事先扣除,而是直接向农户收取,这种

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