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农村研究论文-农村土地到底归谁所有.doc

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农村研究论文-农村土地到底归谁所有.doc

农村研究论文农村土地到底归谁所有[摘要]目前,在对农村土地征收或征用过程中存在着诸多问题,主要原因之一是由于农村土地所有权主体缺位和虚化造成的。我国相关法律法规对农村土地所有权主体的规定相互矛盾,前后不一致,理论和实际脱节。农村土地集体所有权主体应该是农村某一区域或社区内以土地为主要生产资料、成员覆盖该区域全体成员的一个集体经济组织。这个区域可大可小,目前以自然村较为合适。这个集体经济组织既有别于村委会,也有别于农村的其他各种经济组织。[关键词]农村农民集体土地农民集体所有权AbstractAtpresent,therearelotofproblemsintherurallandcollectionandexpropriation.Oneofthemainproblemsistheconfusedlandownershipastherelativelawsdonothaveacleardefinitionandsomeofthemareevenincompatible.Theprincipalpartoftherurallandownershipshouldbeacollectiveeconomicorganizationthatlandisusedastheirmainproductivematerialandthememberscovertheentrymembershipinthearea.Thesizeoftheareacanbeeitherbigorsmallnowadaysthenaturalteamdivisionisabetterwayforthearea.Andthiskindofcollectiveeconomicorganizationshouldbedifferentfromavillagecommitteeandtheotherformsofruraleconomicorganization.Keywordscountryfarmercollectivelandfarmercollectivityownership在谈到农村土地时,我们习惯称其为农村集体土地,农村、集体和土地三者之间在此已经形成了固定的词语组合关系。在此情况下,人们就产生了一个思维定式农村土地归集体所有。但是,这是它唯一的所有权主体吗集体又是什么长期以来,理论界对这个集体就一直存在着不同的认识,由此引发了现实中对农村土地处置和收益分配的大量纠纷。这些问题的产生,都是由于这个集体的性质不明、农村土地所有权主体缺位和虚化造成的[1]。只有确定了土地的归属,有可靠保障的所有权才可以进行正确的计算、比较和交换[2]。笔者通过对不同观点的归纳,在现行法律制度的框架下结合现实情况,谈谈对农村土地所有权的认识。一、三种基本认识对于农村土地所有权的归属问题,情况比较复杂,不同的人在各个不同的历史时期其认识也各不相同。基本的认识有三种归国家所有、归集体所有和归农民(或村民)个人所有。(一)归国家所有这是从农村土地的终极所有权而言的。事实上,我国并没有任何一部法律规定农村土地归国家所有(非常少数的特例除外)。说农村土地归国家所有,主要有两个原因,一是有部分学者支持,二是长期以来的既成事实。土地到底是国家的,还是农民的有学者认为,土地的最终权力应当在国家手中,经济发展应当由政府主导,农村土地是城市化和工业化赖以发展的重要资源,国家应当拥有土地的发展权[3]。实际上,自1949年新中国成立以来,国家在强制征用或征收农村集体土地使之成为城市国有土地的时候,农民在是否同意征收、征收补偿标准、征收后农民安置等方面,都没有与政府讨价还价的权力和能力,农村集体土地的处置权和有关农村土地的发展权实际掌握在国家手中。尽管没有任何法律明确规定农村土地归国家所有,但事实上对农村土地的处置最终是国家说了算,是各级政府说了算。从建国初期政府将农村土地分给农民,到合作社时期将土地收归集体所有(对于农民的自留地也是想收就收,想给就给),上世纪70年代左右又在农村将大量集体土地划出来建国营农场、林场和作为知识青年上山下乡用地等等,再到后来的包干到户、联产承包,事实上都是政府的直接行政行为,都是各级政府在直接操作。根据有关学者组织的调查,针对你耕种的土地是谁的这样一个问题,60的农民选择属于国家的,27的农民选择属于村集体的,7的农民选择属于生产队(小组)的,6的农民选择属于个人或属于其他人的。其中,认为耕地属于国家的情况比较均衡地分布在各调查地点[4]。因此可以看出,现实中认为农村土地属国家所有的并不在少数。2006年,国土资源部对2004年以后的用地情况进行检查,认为一些城市违法用地事件超过90都与地方政府有关[5],也很能说明这个问题。另外,现在国家征收或征用的农村土地只给地力、地上损失补偿费和失去土地的人口安置费,不包括土地本身的价格,实际上也是只承认农民或集体对土地的使用权,否认其拥有土地所有权。(二)归集体所有农村土地归集体所有是基于法律的规定。中华人民共和国宪法(2004年修正,以下简称宪法)第六条规定中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。中华人民共和国土地管理法(以下简称土地法)第八条规定农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。从这两个涉及农村土地所有权的主要法律看,尽管两者分别使用了劳动群众集体所有和农民集体所有两个不同的概念,集体的含义、集体的内部结构和集体的范围等等也不明确,但农村土地归集体所有的规定是明确的,这也是理论界对农村土地所有权的主流认识。(三)归农民个人所有农村土地归农民个人所有是基于部分学者的认识和部分农民的愿望。这种认识在农民中所占比重不大,他们可能是不敢有此奢望,但在理论界认为农村土地应该归农民个人所有的却不在少数。近年来,随着农村土地征收范围的扩大,利益受到侵害的农民群体也进一步扩大,农民的维权内容和维权形式也发生了变化。早年农民主要还是争取多给点补偿费和多给几个占地招工指标,而现在大多数则将矛头直接指向了农村的土地制度。江苏省省庄村村民采用网络公开信的方式向全国公告我们省庄村的耕地和竹山归全体村民平均永久所有,这些土地曾归我们的祖先所有,现在归我们和我们世代的子孙所有,除非我们全体农民共同同意,誓死捍卫我们的宅基地和耕地的所有权黑龙江省4万户农民(王桂林等)向全国公告宣布拥有土地所有权陕西省250户农民(马连宝等)向全国公告收回土地所有权[6]。尽管他们的呼喊是如此的强烈,但没有多少人相信他们能真的收回或完全拥有农村土地的所有权。上述的三种基本认识各有市场,但农村土地归国家所有显然与法无据。归农民个人所有应该是一个改革的方向,也有待商榷。因此农村土地属集体所有仍是目前理论界的主流认识,但是争议也多,引发的矛盾和产生的问题也较多。二、农村土地属集体所有的矛盾和问题如果说农村土地归集体所有,那么,这个集体到底是一个什么样的集体呢在理论和实践中,对这个集体的理解和认识五花八门,甚至大相径庭。由于农民集体的法律性质不明,农村土地的主体无法确定,有的地方甚至失去了土地的发包主体,造成产权混乱现象[7]。对农村土地属集体所有的矛盾和争议主要体现在以下几个方面农村土地到底归谁所有第21卷第2期(一)集体的内涵及性质之争在有关的法律中,对这个农村集体分别使用了劳动群众、农民、村民、农村集体、农村经济组织、农业经济组织、农村合作组织、农民集体、集体成员集体等多个不同的概念来予以表述(在做一般表述时,笔者用广义的农村集体来涵盖上述概念,并且这个农村集体都是基于农村土地所有权而言的)。这种多概念的表述,使农村集体这个概念的内涵和性质存在多变性,人们对农村集体含义的认识也只能是模糊的。概括起来,对农村集体的内涵及性质又主要有以下几种不同的观点和认识。1.农村集体是阶级概念的延伸宪法第六条规定中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制第八条规定农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。从上述表述中可以看出,宪法使用的是劳动群众集体所有这一概念,即农村集体是一个劳动的集体,是一个群众的集体。劳动群众沿用的是阶级社会的一个术语,与该词相对应的是非劳动群众即剥削阶级。1956年我国农村完成社会主义改造后,剥削阶级已不存在,既便有,也要把他改造成劳动群众。在当时的阶级划分中,农村主要就是农民,农民就是天生的劳动人民,所以顺理成章地农村土地归劳动群众集体所有,应该就是农民集体所有。只不过在现阶段这种阶级的划分早已不复存在,因此作为农村生产资料集体所有制形式也就失去了法律的根本性依据。土地法第十条规定农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。中华人民共和国农村土地承包法(2002年,以下简称土地承包法)第二条规定本法所称农村土地,是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地。与宪法不同,这里使用的是农民集体这一概念。2.农村集体是一个行政性组织土地法第十条规定农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。而在现实中的结果是,对农村土地行使职权的就只能由村民委员会代行。根据中华人民共和国村民委员会组织法(1998年,以下简称村民委员会组织法)的有关规定,村委会是一个村民自治组织,并不是政府的一级延伸机构,政府对村委会的工作是指导、支持和帮助,村民委员会不具有行政职能。但其第五条规定村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。这一规定又同时赋予了村委会一定的土地管理权,使具有自治性质的村委会实际上演变成了具有行政性质的准政府机构,农村土地属村农民集体所有就演变成了属村委会所有。如在现实中,有些地方是由村民委员会或村民小组等非经济组织履行土地产权的职能[7],其实就是将村委会看成一个行政组织。有学者就认为,将集体界定为行政村是最为可取的[8]。3.农村集体是一个经济性组织除上述观点外,更多的法律和学者认为农村土地归集体经济组织所有。中华人民共和国民法通则(1986年,以下简称民法通则)第七十四条规定集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知(1995年)第一条规定农村集体资产是指归乡、村集体经济组织(以下简称集体经济组织)全体成员集体所有的资产。属于组(原生产队)集体所有的资产,仍归该组成员集体所有。集体资产包括集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源。土地管理法实施条例(1998年)第二十六条规定土地补偿费归农村集体经济组织所有地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。这些法律规定均是将农村集体作为集体经济组织来对待的,在乡、村、组集体经济组织中,农村土地主要归村集体经济组织所有。在上述法律中,农村土地分别归劳动群众集体所有、农民集体所有和集体经济组织所有,内涵表述不统一、有分歧,指向不明。劳动群众集体的提法显然已不适应当代社会的情况,农民集体不管是作为行政性组织还是作为经济性组织都界定得非常含糊。农民集体不是法律上的组织,而是全体农民的集合,是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体,它是传统公有制理论在政治经济学定义上的表述,不是法律关系的主体。按照传统的公有制理论解释,农民集体所有是农村劳动群众集体所有制在法律上的表现,指的是属于一定区域内(乡、村、村以下)全体农民所有,既不归哪一个组织(生产合作社、村民委员会或村民小组),也不归农民个人。但是,财产所有权是很重要的法律权利,其主体必然是法律关系的主体,应该具有法律上的人格意义。然而,随着经济改革的深入及我国相关的经济和民事法律的健全和发展,特别是在进行农村土地的确权过程中,这种没有具体组织形态和法律人格化的农民集体就会遇到诸如不能行使和保护自身权利等情况。农村干部之所以能大张旗鼓地非法处置农村土地就是因为这一集体太虚的缘故。为了解决这一问题,理论界和有关的行政管理部门都力图明确农民集体的性质。例如1994年12月国家土地管理局地籍管理司在关于对农民集体土地确权有关问题的答复中就指出农民集体是指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织,包括由原基本核算单位的生产队延续下来的经济组织,这一解释显然也不科学。笔者倾向于农村集体是一个集体经济组织的观点。(二)集体范围之争如果认为农村土地归集体所有,通过上述分析我们可以看出,不仅农村集体的含义模糊不清,集体所有的范围也存在较大的争议[9],主要问题是多个范围并存1.集体的范围界定得非常笼统抽象宪法第十条规定城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。农村集体的这个范围有多大,宪法并没有规定,需要依赖于相关实体法明确。有学者认为,这种产生于一化三改造时期的抽象集体所有制与集体所有权,在市场经济条件下已经失去了存在的依据[10]。2.集体的范围分别指乡(含建制镇,下同)、村、组集体根据法律规定,农村集体土地所有权的法定主体分别归乡、村、组各自所有。但是由于法律的规定及人们的认识不同,对分属乡、村、组的土地所有权的认识和理解也各不相同有的认为可按实际情况分属乡集体、村集体和组集体所有有的则认为只属乡集体和村集体所有,不应有组集体有的认为分属村集体和组集体所有有的则认为只有组集体才是农村土地唯一合法的主权集体。(1)归乡集体和村集体分别所有。民法通则第七十四条规定集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,

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