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农村研究论文-农村教育:现状、困难与对策.doc

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农村研究论文-农村教育:现状、困难与对策.doc

农村研究论文农村教育现状、困难与对策AfterthegoalofruraluniversaleducationinChinahasbeenachievedpreliminarily,itfacesasystem,policiesandruraleconomicenvironments.Thereformoffinancialsystemchangethestructureofrevenueandexpenditurebetweencentralandlocalgovernmentsthechangeoftaxesandfeessysteminruralareasisbeingcarriedoutandruraleconomyandpeasantsearningsareonlyundergoingslowincrease,etc.Alltheseaffectinputsofruraleducation,andleadtomoreandmoredifficultiestothedevelopmentofruraleducation.BecauseruraleducationdevelopmentisafundamentalwayforresolvingagriculturalandruralproblemsinChina,strategicmeasuresshouldbetaken.【关键词】农村教育/现状/困难/对策ruraleducation/statusquo/difficulties/countermeasures农业、农民、农村问题是当代中国经济和社会发展的突出问题,其发展状况将在很大程度上决定现代化的发展进程。农村教育既是农村发展的基础性条件,也是农村发展状况的重要表征。从20世纪80年代初到90年代中期,在农村改革和农村经济发展的带动下,农村教育获得了长足的进展,而90年代中期之后,随着财政体制与农村经济状况的变化,农村教育正面临着严峻的形势和严重的困难,普及九年义务教育面临经费短缺的困难,继续提高教育水准更是举步维艰,城乡教育与知识差距明显加大。这种状况如不及时改变,不仅影响教育的普及与提高,更将影响社会的公正与稳定乃至现代化事业的健康发展。因此,把农村教育作为一个战略性问题进行全局性的思考与筹划,实在是当务之急。本文只是就普及教育角度提出一些问题和建议,以期引起重视与讨论。一、现状农村教育是中国教育改革和发展的重点。中国(内地)农村人口占全国总人口的65,人口素质低,文盲和半文盲人口2.19亿,在农村就业人口中,文盲和半文盲占35.9,小学文化程度者占37.2,每万人口大学生数为4名,平均文化程度为4年,这种状况是现代化进程中的沉重包袱。大力发展农村教育,把沉重的人口负担转变为人力资源的优势,不仅是教育发展的重要目标,也是影响现代化建设进程的战略性任务。农村基础教育是中国教育的主要部分,其普及程度及教育水平,直接影响全国普及教育和基础教育的实现程度。2000年全国小学553622所,其中城市32145所,县镇81184所,农村440284所,分别占5.81,14.66,79.53小学在校生数130132548人,其中城市18166507人,县镇26928904人,农村85037183人,分别占13.96,20.69,65.35。初中学校62704所,其中城市14473所,县镇20852所,农村41942所,分别占18.73,26.99,54.28在校生61676458人,其中城市10346351人,县镇17045443人,农村34284664人,分别占16.78,27.64,55.59。如果从教育民主化的要求来看,没有农村教育的普及和提高,就不可能实现中国教育的公平原则,更谈不上教育的现代化。农村普及教育正在全面展开,并且取得了历史性的进展。从1986年中华人民共和国义务教育法公布后,全国分三片地区推进普及九年义务教育,到2000年,全国有2410多个县通过了九年义务教育的验收,人口覆盖率达到85,扣除城市人口,农村普及九年义务教育地区的覆盖人口也达到54左右。普及教育对农村社会起了动员作用,重教兴教蔚然成风,办学条件明显改善,许多地方农村学校的校舍确实是当地最好的建筑之一,为农村教育的进一步发展奠定了较好的基础。农村基础教育管理体制初步形成,并对普及教育发挥了重要的保证与推动作用。1985年中共中央关于教育体制改革的决定,明确规定基础教育实行地方负责,分级管理的体制,调动了地方政府主要是县乡两级政府的积极性。在这种体制下,义务教育的经费投入实际上是由县乡政府和农民共同负担教师工资由县乡政府和农民交纳的农村教育费负担学校建设和设施由农民集资学校公用经费向学生收取杂费。过去提倡的人民教育人民办,农民说实际上是人民教育农民办,县级以上政府的教育经费支出主要承担了城市的教育投入,而农村教育经费则主要落到了县级以下政府和农民身上。农村已经实现的基本普及九年义务教育还只是初步的,是低水平、不平衡、不巩固的,其中还存在一些水分,而城乡的差距扩大正在加剧,是一个严峻的现实。据90年代中期的统计,全国只有40左右的小学和50左右的初中达到了原国家教委规定的实验仪器和图书配备的标准,由此推断农村中小学绝大多数没有达到国家规定的最低标准。在有些城市投入上亿、甚至数亿元建设所谓标致性学校或示范性学校的同时,乡村不少学校却在危房里上课城市有的学校建设超标准的健身房、温水游泳池等高于当地居民生活水准的豪华设施,而不少乡村学校的学生买不起必需的书本,教师得不到必要的教学材料。当然,这些现实是现阶段城乡差距的反映,但是教育体制和政策在缓和还是加剧这种差距上是有重要作用的。我们这里讨论的重点也就是这方面的现实问题。二、困难财政体制的调整影响农村教育的体制基础,县乡政府财力难以承担原先分担的财政责任。20世纪80年代中期确定基础教育实行地方政府负责的体制时,财政体制改革的主要内容是实行财政包干、分灶吃饭,扩大地方政府的财力,中央政府与地方政府财政收入的比例,从80年代初的4060,变为90年代初的2278。地方政府财力的增强为支持农村教育的发展提供了物质基础。而90年代中期开始实行分税制的财政体制改革,改变了中央政府与地方政府的财政收入结构,1998年中央财政收入与地方政府财政收入的比例改变为5248,地方政府尤其是县乡政府的财政收入日渐困难,而教育成本由于教师工资和教材等材料价格的上升而提高,许多地区单靠县乡财政已经难以承担义务教育的全部经费,贫困地区有的县乡全部财政收入还不够发放教师工资(例如甘肃省榆中县2000年全县财政收入7410万元,而财政支出13900万元)在农村义务教育的管理权放到乡级政府后,由于乡财政中的大部分是教师工资,容易被挪用,这样就连续出现了大面积拖欠教师工资的现象,2000年曾达到180亿元,有的地区拖欠达半年以上,农村教育面临着经费短缺的严重困难。农村正在全面进行的税费改革,势将给现有的农村教育投资格局以重大的冲击。农村税费改革将取消各种收费,改为只收一种农业税,这对于减轻农民负担,发展农村经济和保证农村的社会稳定,将产生深远的影响。但是在税费改革中将取消农村教育费附加和大部分教育集资,大幅度减少农村教育经费,全国农村教育费附加1996年240亿方,1997年269亿元,2000年151.97亿元,地方教育费附加25.94亿元,农村教育集资34.2亿元(1999年)。在农村地区,教育费附加是补充教师工资不足部分的经费来源,而农村教育集资则是改善校舍和办学条件的主要经费来源。由于税费改革造成的经费缺口,只靠地方财政是难以完全填补的。仅以已经全面推行税费改革的江苏省为例,根据去年的调查材料看,该省2001年财政增加20亿元转移支付,用于苏北地区税费改革造成的缺额,其中10.6亿元用于教育,其结果是保证了苏北地区教师国标工资(现有教师工资构成中,大约60左右是国家规定的工资标准,而40左右是地方政府规定的各种补贴)按时足额发放,教师的这部分工资不再拖欠。由于苏北地区原先地方补贴约有一半以上的教师未发,现在矛盾不太突出,但长远来看这部分工资来源没有落实而苏中地区现在国标和地方补贴都发,这次没有省财政的转移支付,地方财政只能支付国标工资,地方补贴并未落实,教师实际收入减少,反响强烈。据省财政厅估计如要解决地方补贴省级财政还要增加20亿的转移支付。即使这样,农村学校的校舍设施和设备添置仍然没有经费来源。江苏属于经济发达地区,地方财力充裕,其困难尚且如此,其他地区可想而知。如果没有中央财政的大幅度转移支付,农村税费改革可能会造成农村教育的严重困境。城乡经济和收入水平的差距持续拉大,农村教师主要是骨干教师大量流失,城乡之间的教育差距仍在扩大。大城市、中心城市、县城、乡镇之间以及不同地区之间的收入差距和工作、生活条件悬殊,一般县城的教师比乡镇教师的收入高出三分之一或一半,造成教师逐级向上流动,中西部城市的教师向东部北京、上海、深圳等大城市流动,县城的向中心城市、乡镇的向县城流动,而流出的都是骨干教师,如四川省德阳市2001年已流出高中高级教师61人,有的国家级骨干教师在参加国家级培训时,就给沿海大城市挖走。与此相对应,农村又大量增加了代课教师,因为一名公办教师的工资相当于五六名代课教师的报酬,由于教育经费短缺,地方政府和农村中小学宁愿用代课教师,而不用师范学校的毕业生,如果这种情况继续发展,农村教育仍将不断滑坡,将会失去持续发展的条件。农村经济和农民收入增长放缓,缺乏推动和支持农村教育持续发展的能力。农村经济和农民收入在80年代联产承包和90年代农产品提价的政策调整中,曾有两次明显的提高,19781990年,农民人均收入增加5.1倍但90年代后期以来,由于乡镇企业的调整、农业生产资料价格上升、农业劳动力过剩等原因,农村经济增长速度减缓,1991~2000年,农民人均收入增加3.1倍,农民实际收入增长甚微,有的地区和有的年份甚至下降,个别的还有入不敷出、种地赔本的现象,这势必影响农村教育的经济基础。而农村教育水平低,脱离农村建设和农民生活实际,相当部分学生厌学学校收费提高,超出部分农民的经济承受能力,高等学校收费过高,使贫困家庭失去继续学习的希望。这些因素造成农村地区教育与经济之间的非良性循环,农村经济基础薄弱造成农村教育办学条件差农村教育落后,难以发挥对农村经济的促进作用,影响农村教育的可持续发展,优秀的人才很少留在农村任教,现有的教育也缺乏对学生的吸引力,突出表现在初中辍学率大幅提高,一般县在10以上,有的县高达30~50,如任其发展,普九成果有可能得而复失,农村教育的基础将会因此而动摇。今后若干年,农村教育面临着危房改造、学校布局结构调整、初中入学高峰、加快高中阶段教育发展的四重叠加的校舍建设高峰,短期内需要大量基本建设投资,如不统筹规划,合理调节教育资源,将很难应对如此巨大的基建投资。三、对策讨论(一)调整并逐步完善农村教育管理体制与投资体制适应财税体制改革的新情况,2000年国务院关于基础教育改革与发展若干问题的决定规定农村义务教育实行在国务院的领导下,地方政府负责、分级管理、以县为主的体制,明确了新体制的总体目标和基本框架,对于改变基础教育管理权限和经费分担责任层层下放,农村学校经费难以保证的状况,提供了制度的保障。现在的问题是如何从不同地区的实际出发,形成体制实现的制度模式,从全国范围而言,最终应该制定包括农村基础教育在内的教育投资法规。作为过渡性措施,首先建立教师工资由中央、省、地、县几级政府分担的机制,加大中央和省级政府的财政转移支付力度,确保农村教师的工资按时足额发放。然后按照不同地区义务教育生均成本的额度,确定不同地区中央、省、地、县几级政府的分担比例,并以法律形式保证实施。为此,需要从现在就开始着手进行调查研究,确定不同地区义务教育的生均成本,并按不同地区财政收支状况,确定各级政府分担比例,作为制定投资法规的依据。只有这样才能保证农村教育经常性经费的按时足额拨付,农村教育才能持续健康地发展。(二)采取应急措施,缓解现阶段农村基础教育的经费困难农村教育的投资体制与农村经济发展以及国家财政状况有密切的关系,它的完善势必要经历一段发展过程,而目前农村教育的经费短缺不可能等新体制完善之后才解决,这就需要采取一些应急措施,主要包括加大中央政府对农村义务教育的投入发达地区继续发挥乡级政府对义务教育的管理和投资作用在基本实现小康目标的农村地区,地方政府财力不能充分满足教育需求的阶段,继续实行多渠道筹措教育经费的政策,例如义务教育适当收取杂费、按照规定程序进行单项教育集资等。当然,鼓励发展民办教育也是增加教育投入,满足社会多样化教育需求的途径。这里就增加中央政府对农村教育主要是贫困地区教育投入问题提些建议。2000年国务院召开基础教育工作会议之后,中央财政增加农村教师工资转移每年50亿元,危房改造两年30亿元,贫困地区义务教育工程五年50亿元,还有其他用于农村基础教育的投入,是历史上中央财政对农村基础教育投入增长最快的时期,对缓解农村义务教育经费困难产生了明显的作用。但是,财税体制改革和农村教育发展所带来的经费缺口,仍然没有充分解决,仅以普九期间的举债而言,全国不完全测算约500亿元,近几年将要相继进行的大规模校舍建设更需要大量资金投入,近期维持学校正常运行的经费仍然难以保证,需要采取特殊的办法缓解困难,是否可以从两个方面考虑一方面下决心调整财政支出结构,真正把人力资源开发作为第一要务,把农村发展摆到国家发展的战略重点地位,下决心压缩行政性开支(1991~1998年财政预算内教育支出增加3倍,而政府行政性支出增加4倍)和生产性建设中的决策成本浪费(例如有的生产性项目投资决策错误浪费达数十亿元之巨,据调查新疆某油田盲目决策建设石化厂,投资达24亿元,建成至今未能投产,每年还要支付一大笔维持费,把这样的经费用于解决教育经费困难对国家和人民会产生多大的功德),因此,完善国家预算审核程序和投资决策程序,就有可能把一部分经费用于教育主要是农村教育,把对农村教育的转移支付的水平提高到基本弥补税费改革后的缺口另一方面在近几年内把国债的一部分用于农村教育的基础设施建设,以缓解近期农村教育基础设施建设高峰期的困难,现在许多地方政府用国债进行城市基础设施建设,使城市面貌发生了显著的变化,而有些标致性工程标准过高,经济效益并不高,不必要地加大城乡差距,如果从城乡协调发展的要求,加大农村教育的基础设施建设,对国家的现代化建设将产生更大的作用。因此,在现有的财政收支框架内进行适当的调整,有可能增加对农村教育的投入,而这方面所需的投入比之大型工程项目和城市标致性工程的投入要少得多,它所产生的作用和效益则是长久和深远的。(三)中央与省级政府采取一些特殊政策,解决贫困地区农村教育的燃眉之急中央政府在十五期间实施贫困地区义务教育工程,将极大地推进贫困地区九年义务教育的实施,但是,因为它面对三片地区(包括少数两片地区)的相当数量的乡镇和学校,可能产生的效果是有多少钱办多少事,不能产生普及教育的整体性效果。根据笔者在一些地区调查的情况,有的地方行政部门领导建议能否从贫困地区开始首先实行免费义务教育,在此基础上逐步在全国实行免费义务教育。在实施步骤上,例如可以在云南这样的办学非常分散的多山省区(小学办学点两万多个),由国家在乡建设九年一贯制寄宿学校,学生免交杂费、书本费以及住宿费和伙食费,让贫困地区的孩子能保证接受九年义务教育。这对于已经进入工业化中期和初步实现小康的政府财政而言,适当向贫困地区实行倾斜是有可能做到的,而对于从根本上改变贫困地区面貌、全面推进现代化的事业则是千秋功业。(四)加强城乡教育交流与互助,逐步缩小城乡知识差距

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