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农村研究论文-当代中国乡村改革的动力与进程.doc

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农村研究论文-当代中国乡村改革的动力与进程.doc

农村研究论文当代中国乡村改革的动力与进程解决包括三农问题在内的中国乡村问题,全面建设小康社会,必须推动乡村改革。改革什么怎么改这是学界议论最多的问题。然而,由谁来推动乡村改革谁是乡村改革的阻力谁是乡村改革的动力理论上的不同回答反映的是态度和认识问题,实践中的不同选择却会极大地影响乡村改革的目标、进程与结果。有人呼吁施仁政、施德政,解11有人认为应该组织农民、让农民自己说话,有的地方官员在改革实践中深感阻力重重、缺乏支持,最后不得不遗憾地离开改革岗位。由此可见,当前乡村改革的动力问题并没有因中国近现代革命史的启示而成为一个不言自明的问题,革22而是一个需要通过系统分析予以澄清的问题。要想看清包括三农问题在内的中国乡村问题,必须选好考察的视角。中央政府地方政府农民,县乡村,城市乡村,政治体制改革经济发展,外国(特别是美、日等国)农业中国农业,是考察乡村问题的应有视角。从政策选择、政府改革、政治参与的角度分析中央政府、地方政府、农民的政治行为,可以比较清楚地看出各动力要素对于乡村改革进程的影响。只有系统地看问题,由实然推出应然,才能认清中国乡村问题的复杂性,避免盲人摸象、头疼医头、脚疼医脚。近十年来,虽然中央政府给予高度重视,连续下发减负文件,推行多项改革措施学界、舆论界给予关注和呼吁,农民也怀有强烈的期待,但各项涉农改革效果有限,问题依然严重。其中关键原因,不仅在于某些政策设计有漏洞,而且在于乡村改革动力系统中的各项要素严重缺位,中央政府、地方政府、农民在前一阶段的乡村改革中都没有发挥应有作用,各方都处于某种两难困境之中,不得不做出某种妥协,以至乡村改革动力不足、步履维艰。同时各要素也在不断地发展变化,有利于改革的因素在不断增长,中央政府、地方政府、农民和学界媒体之间建立良性互动的合作型压力机制,通过有效整合形成系统性动力,推动乡村改革取得实质性进展,不仅必要而且具有现实可能性。本文第一部分概述乡村问题的由来、乡村改革的进程以及考察乡村改革必须关注的几对关系,为下面关于乡村改革动力因素的具体分析提供一个基本的框架和思路。第二部分着重分析中央政府在解决三农问题、推动乡村改革中的作用,强调政策选择的系统性、可行性、前瞻性是中央政府发挥动力作用的关键。第三部分分析了县乡政府自我膨胀和职能异化的后果,以及地方政府改革进程中的阻力和动力因素,认为乡村改革的最大阻力是依附公共权力的乡村既得利益阶层,而新动力机制应该注重发挥中央政府、地方改革派官员、农民与媒体的联合作用。第四部分从成本与收益的角度分析了农民政治参与的困境和出路。第五部分为结语,提出了整合乡村改革动力系统的建议。一、乡村问题及乡村改革(一)乡村问题及其由来对于中国乡村问题的认识,知识界有一个逐步深入的过程。开始时认为是农民收入问题,后来认识到是农业发展问题,再后来认识到是三农问题(农业发展、农民增收、农村稳定问题),这是一个不小的进步,但仍然不能涵盖和解释现实中存在的全部问题。撇开地方政府的乡村治理和中央政府的政策选择,不考察生产力与生产关系、经济与政治的互动关系,囿于农民、农业、农村这样一个圈子,就难于认识到三农问题不在三农本身。,33实质上,县域内出现了综合性问题,主要包括三农问题、地方恶政或政府失灵问题、基础教育问题、第二、三产业的发展问题,这四个问题之间存在着密切的互动关系。人们常常认为,农业是基础,农业的发展可以为第二、三产业的发展提供资金积累、原材料、劳动力等等,有人潜意识里把县域内第二、三产业的不发展归因于农业的不发展,事实并非如此。如今的农村不仅有大量剩余劳动力,有丰富而廉价的原材料(农产品),而且也有大量的资金积累。有两点可以证明此种情况一是农村大量存款通过银行系统转移到了城市。法国学者安迪罗思曼通过对中国三农问题的研究发现,农村地区向银行体系提供了总存款的三分之一,但是只得到了十分之一的贷款。世界银行指出,甚至连中国农业银行也逐渐成为把资金从农村地区转移出来的中介机构。的44二是私人与企业逐渐成为乡村公共借债的重要来源。谢子平、王艳敏在江西G县和C县的调查中发现,国内银行贷款占乡村两级负债总量的46.34,私人(主要是指个体工商户、包工头)借款占19.73,其他单位借款占15.02,世界银行贷款占11.43,上级财政借款占7.46.由于国家支农力度的持续减弱,加之金融体制改革的推进,乡村借款越来越依赖非正式渠道。乡镇政府和村委会对私人和其他单位构成的民间资金市场有较高的依赖程度,由民间市场提供的资金占到了其借贷总额的三分之一55在四川省仁寿县的乡镇债务中,银行借款5603万元,上级财政借款3686万元,企事业单位借款2410万元,私人借款7344万元,合作基金会借款6681万元,其他借款1972万元。企事业单位和私人借款合计9754万元,占其债务总额的35.2266由此可见,农业的确尽到了提供资金、廉价原材料和劳动力等生产要素的责任,但是内地的县域内第二、三产业仍无起色。这就说明,当前三农问题的解决在很大程度上受到后三个问题的制约。中国的乡村问题,自近代以来就已经日趋严重。人口膨胀使人多地少的矛盾越来越明显,同时国家权力下沉,从农民身上汲取应付战争和推进现代化的资源,地方豪绅也加重了对农民的压榨,以致农民问题成了中国革命的根本问题。新中国成立后的五十余年,土地平均化使农民问题得到某种程度的缓解,但人地矛盾继续激化,国家通过税收和统购统销的途径从农民身上汲取现代化资源,通过严格的户籍制度形成城乡分离的二元结构模式,以农民问题为核心的乡村问题依然存在。至20世纪90年代,地方政府和权力依附人员日益膨胀,更加直接地与民争利,成为农民负担加重的重要原因,以三农问题、乡村治理危机为主的中国乡村问题日益严重,从而引发了新一轮的乡村改革。北京大学政府管理学院徐湘林教授认为,造成三农问题的原因是复杂的和多方面的,主要在于三个方面由于农业生产主要依靠的要素是土地和劳动力,地少人多的现状在相当大的程度上制约着农民增收因赶超发展战略长期积淀形成的城乡二元社会结构和对农村仍然区别对待的政策,造成农村的相对贫困县乡政府机构人员臃肿,农村管理体制高成本运行,造成农民负担过重。其中后两者更具本质性。现77由此可见,作为政策制定者的中央政府和政策执行者的地方政府,是考察乡村改革动力因素的重要考察对象。(二)乡村改革的进程鸦片战争以后,随着外国商品的大量涌入、自然经济的逐步解体,中国的乡村社会逐渐发生了深刻的变化。20世纪20年代以来,中国乡村变革的进程可以大致分为四个时期新中国成立之前,以毛泽东为代表的土地革命运动和以梁漱溟为代表的乡村建设运动20世纪50年代的土地改革、集体化以及后来的人民公社化运动(在某种意义上是土地革命的继续)20世纪70年代末和80年代,家庭联产承包责任制、村民自治的实行,以及乡镇企业的巨大发展20世纪90年代以后,乡村变革开始在中央政府的政策结构和乡村治理模式等更深的层面上展开。在上述的第三阶段,农民在家庭联产承包责任制的实行、乡镇企业的发展等问题上发挥了主动性,其实践创新得到了中央政府的认可,经历了从自下而上到自上而下、全面推开的过程。然而,在第四阶段,由于改革将在更深的层面上进行,农民能在多大程度上主动进行实践创新值得怀疑。在宏观政策选择和乡村治理模式问题上,农民要想发挥作用,恐怕绝不会像当年安徽凤阳小岗村农民按下十七个指印和三个名章就可以搞包干到户那样简单,第88而各级政府对于改革的态度将在很大程度上影响乡村改革的进程。实质上,与第三阶段相比,当今的乡村改革已经进入一个更为复杂的阶段,各方动力作用的发挥在更大程度上受到其他因素的制约。无论是中央政府、地方政府还是农民,单单依靠自身的力量难于解决盘根错节的乡村问题即使是统筹性不够,也会削弱自身在乡村改革中的动力作用。在改革由易到难、动力需求变大的情况下,各动力因素的统筹与整合尤其显得必要。(三)乡村改革中的几对关系前些年,有的学者在研究乡村问题时缺少宏观系统的视角,往往就事论事,没有从各种复杂的互动关系中找出问题的实质所在。正如徐湘林指出的那样,尽管乡村自治和三农问题受到知识界的较多关注,但这两个范畴所涉及问题的相关性却较少有深入的讨论。如今,随着实践的发展和新问题的不断涌现,系统地审视各相关因素之间的有机联系显得非常必要,而人们认识的积累和深化使其成为可能。笔者认为,考察乡村改革的动力与进程,必须认真分析下面几对互动性关系及其相关性。首先,中央政府、地方政府与农民、企业的依赖、合作、博弈关系。这里面不仅包含着中央政府与地方政府的关系、地方政府与农民及企业的关系,还暗含着中央与农民、国家与社会的依赖、合作关系。系统考察这三对关系之间的有机联系,而不是只考察其中之一,更有利于问题的澄清。1980年以后,中央政府的分权改革使地方政府获得了广泛的自主权。赵成根认为,地方政府经济和财政权力的增加,自主空间的扩展,以及发展地方经济、增加地方财政收入责任的加重,创造了地方政府积极主动地推动地方经济发展的强有力的动力机制。放权改革的结果,首先是促进了经济的快速发展,同时地方利益迅速扩展,地方政府从单纯的中央政府代理人,转化为能够与中央政府讨价还价的相对独立的权力主体。地99有的地方政府截留中央政府下放给企业的权力,不执行中央政府针对农民的优惠政策,这说明调整中央政府与地方政府关系不仅要适当放权,还应注意建立监督和制约机制,使地方政府不能滥用扩大了的权力。在调整中央政府和地方各级政府关系的同时,应该调整地方各级政府特别是县乡政府与农民、县域企业之间的关系。否则,农民、县域企业的发展就可能受到县乡公共权力的束缚和制约。在市场经济条件下,县乡政府应该认识到发展经济的最主要的主体和动力是农民和企业,而自己的责任在于提供公共服务。违反市场规律,以行政权力干预市场主体的合理经济行为,是前些年内地县乡政府的通病。总之,从中央政府到地方各级政府特别是县乡政府,再从县乡政府到农民和县域内企业,这一条线上的关系应该达到平衡状态。在失衡状态下,处于弱势的农民和企业的发展就很可能受到阻碍。其次,县政府、乡政府与村委会三者之间的依赖、合作、博弈关系。有的学者研究村,有的学者研究乡,这些研究都不应撇开县、乡、村之间的重要联系。县是一个功能基本齐全的基层单位,是一个可供解剖的麻雀,而乡和村只是这个麻雀的一部分。第三,城市与乡村的交换关系。城市与乡村之间长期存在的不平等交换关系是乡村问题的重要成因,而城市化、工业化又是解决乡村问题的最终出路,所以城乡关系是一个绕不开的视角。第四,乡村治理与发展、政治与经济的辩证关系。邓小平在1986年就曾指出现在经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果,不能使经济体制改革继续前进,就会阻碍生产力的发展,阻碍四个现代化的实现。实101这段论述十分适合于当前的乡村问题,改革乡村治理模式,已经成为促进乡村发展的前提条件。乡村改革的实质,就是调整这些关系,使其适合生产力的发展状况。影响乡村改革进程的动力因素就蕴含在这些关系中,并在这些关系的互动中发挥作用。二、中央政府的两难处境与渐趋成熟的宏观政策(一)中央政府的两难处境在三农问题凸现的近十年来,中央政府在多种层面上的政策选择中处于两难境地,在与地方政府的互动中采取了矛盾的政策和妥协的态度,决定了中央政府在乡村改革中所发挥的动力作用在相当程度上小于问题本身对其的客观要求。从国际来看,以科技为先导、以经济为重点的综合国力竞争日趋激烈,处于激烈国际竞争压力之下的中央政府虽有意愿改善农民的处境、解决三农问题,但由于国际竞争的重点在工业、科技、军事方面,因而在中国和外国这一对矛盾的斗争中,农业现代化的地位远低于工业现代化、科技现代化和国防现代化,这一客观事实将长期存在,所以中央政府用于解决三农问题的资源和精力是有限的。事实上中央政府长期奉行以牺牲农业发展和农民利益来发展工业、科技和军事的追赶战略,现在虽可逐步减少对农民应得利益的剥夺,但这一战略在短期内难以彻底改变也是一个客观必然。从国内来看,现代化的实质和目标是经济效益较高的科技和工业现代化,这也是解决三农问题的根本出路但经济效益较低的农业却养活着占中国人口大多数的农民,作为政治人的中央政府要代表最广大人民的利益,就应将更多的资源和精力用于解决三农问题然而同样的投入在农业、农村领域和中西部地区得到的经济回报较低,在工业、科技领域和东部沿海地区得到的经济回报较高,作为经济人的中央政府要追求经济效益最大化,就必须将更多的资源和精力用于工业和科技。在这种两难处境下,中央政府代表先进生产力的发展要求,优先发展工业和科技,也是一种理性的选择。这虽与农民的长远和根本利益相一致,但三农问题却是一个现实的、眼前的问题,被捆绑了50年、做了50年无私贡献的农民希望现在就松绑。农民当前的应得利益和中央政府追求的当前经济利益最大化之间存在着矛盾,决定了中央政府解决三农问题的力度与农民的期待是有距离的,和问题本身的严重程度是不相称的。尽管中央政府非常重视三农问题,比如连续下发涉农文件、实施小城镇

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