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农村研究论文-成本分摊:农村税费制度改革成功的关键.doc

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农村研究论文-成本分摊:农村税费制度改革成功的关键.doc

农村研究论文成本分摊农村税费制度改革成功的关键在制度变迁中,成本及其分摊方式极其重要。一是制度变迁需要投入成本,成本是制度变迁的函数。二是成本的高低决定改革的成败,制度变迁成本低,成功的可能性就大,否则失败的可能性就大。三是制度变迁成本的分摊方式决定着制度变迁的效率,制度变迁成本处理得当(即不影响改革的顺利推进),改革就能顺利推进,否则改革的效率就会降低,甚至会使改革功亏一匮。任何改革都必须重视改革成本及其分摊方式。目前我国正在推进的农村税费制度改革也不例外。税费牵涉到农村方方面面的利益关系的调整,是一项改革成本极高的改革,而且因为农村税费改革的特殊性,改革成本较高,分摊的对象较少,改革的难度较大。从目前看,农村税费改革的问题有二个,一个是改革成本大二个是成本的分摊工作难。其实成本大的实质也是成本分摊的渠道少,才相对显得更加大。所以农村税费改革最大的障碍,归纳起来就是改革成本的分摊问题。一、制度变迁成本分摊的一般方式改革成本的分摊有多种方式,如成本制度化,成本向外转嫁、向后累计,改革主体内部化,等等。不同的对象、不同的环境和不同的制度,成本分摊的方式是不一样的。但是大体有以下几种1、改革成本内部制度化。改革成本内部制度化,简称成本内部化,就是制度变迁的成本由制度约束、规范对象来承担,即由改革客体来承担。这就需要对制度变迁初尚未制度化的变迁成本,建立新的制度来规范,并通过制度规定由客体来承担。内部分制度化也有二种,一是分摊成本的制度与新制度同时建立起来。二是分摊成本的制度在新制度建立一段时间后再安排。后种方式是一种较为常见的方式。因为经过一段时间后,微观主体已经有了一定的物质和心理承受能力,与改革初内部制度化相比,反对的程度较低,实施成本较低,是一种较理想的制度变迁成本的分摊方式。2、改革成本外部制度化。改革成本外部制度化,简称成本外部化,就是制度变迁成本由制度客体以外的主体来承担,而且要通过安排制度来完成。改革成本外部制度化也有二种,一是就是由政府自己来承担,二是政府和改革客体以外的其他主体来承担。政府来承担主要是通过财政政策或者金融政策予以解决。政府承担就是的把相关制度的成本通过制度来规范,使成本分摊多元化(即全社会成员来负担,因为政府的收入来自于纳税人,外部制度化也就是把成本社会化),减少制度相关微观主体的负担。如国有企业产权制度改革,对于国有企业职工的身份置换就是由政府来支付职工身份买断费用,而且这种方式已经形成职工身份置换的制度,即外部制度化。3、改革成本向外转移。制度变迁成本向客体以外的相关新制度安排的受益人或者受益群体来承担。这种方式的前提条件昌外部人与内部人有一定的利益联系,外部人通过承担一定的制度变迁成本能极大的增进自身利益。这种制度变迁方式,如农业产业化,龙头企业帮助建设基地、为农民提供服务,就属于这种类型。4、政府一次性予以划转。就是把改革成本或者累计起来的改革成本,完全由政府一次性承担。如1998年粮食制度改革,各个粮食企业的亏损,挂帐停息就是由政府来承担。这种方式解决需要政府有比较大的财政承受能力。5、契约交易或者以其他制度创新收益弥补本项制度创新损失。以制度未来的潜在利润换取制度累计成本。新制度的供给是因为有潜在利润或者租金的诱因,对于无法分摊的制度变迁成本或者累计成本,决策者可以出售潜在利润或者租金,来换取累计成本的化解。如农村公共品制度变迁的成本就可以通过,出售公共品的潜在收益来分摊制度变迁成本。6、改革成本向后累推。改革决策者总是希望以最小程度的损害改革主体和既得利益主体为前提条件的,即争取以最小的反对来逐步实施改革。由于制度变迁阶段,问题比较多,矛盾比较尖锐,制度变迁成本分摊的难度比较大。如果这时就将制度变迁成本分摊给各个相关主体,反而会增大制度变迁的风险和制度变迁的成本。因此,为了节省制度变迁成本,降低制度变迁的风险,可以将部分可以向后累计的制度变迁成本向后累推,以便在适当的时机,即受益主体有一定的承受力、心理准备并认可新制度后再适当分摊。二、农村税费制度改革的成本分析制度经济学家将制度变迁的成本归纳交易成本。林毅夫将交易成本分为直接成本和间接成本,直接成本由三个方面组成,一是为获取契约各方所需信息的费用。二是各方谈判,就契约达成一致的费用。三是把所有规定传达给有关各方的费用。间接费用也由三个方面组成,一是订立契约的费用。二是在各种风险来源的环境中,多方介入所引致的机会主义所产生的费用。三是监督和实施契约条件的费用及不履行契约所带来的产出损失所造成的费用。制度经济学家所说的制度变迁成本是一般性的制度变迁成本。农村税费制度改革有一般性制度变迁成本,但是也有不少特殊性的成本。因此,其变迁成本必须进行具体分析。1、改革引致的财政收支缺口。农村税费制度改革中最大的成本就是财政收支缺口增大,即缺口增量。税费改革后将原先纳入乡镇财政预算和村级财务开支的税费项目,如乡统筹、教育集资、屠宰税等都取消了或者减少了。因为乡镇财政收入是一步减到位的,但是乡村人员分流则是长期的,即收入减少了,但是支出并没有同步减下来,较改革相比,乡镇可用财力一下子变得更加捉襟见肘了,收支缺口更大。这新增的缺口就是改革成本。如2000年安徽省乡镇可用财力46亿元,而同期乡镇供给人员约66万人,仅正常性工资性支出就需要49.5亿元。安徽省阜阳市改革前,乡村收入就入不敷出,改革后更是难以为继,全市乡镇收入减少了32%,村级收入减少了78%,全市乡镇保四项基本工资缺口就达14528万元。2、分流干部的安置费用。这属于制度更替引起的制度利益转换成本。旧制度下的能够获得的利益主体,因新制度安排而失去了这部分利益。决策者必须对这些主体给予一定的损失补偿,这部分费用就是利益损失群体的补偿成本,也属于改革成本的重要组成部分。农村税费改革中,既得利益受到最大损失的就是乡村分流干部,这部分人由过去吃皇粮,变成了失业者。为了顺利推进农村税费制度改革,必须对这部分利益受损者进行安置和补偿。3、组织实施税费改革措施所支出的费用。一是组织费用。农村税费改革牵涉到农村所有的人,牵涉到许多政策,这无异于一场革命(只是税费制度)。因此光是组织实施这一改革就需要花费二、三个的时间,改革完全到位,则需要二、三年。其次是需要大量的人力,各个乡镇、各个村组都需要派出干部组织实施税费改革。二是监督税费改革所支出的费用。新制度实施后,并不是所有的人和所有的机构都会执行新制度,这就需要督促各级部门、各个主体落实改革措施,这也需要费用。农村税费改革后,乡村的抵触情绪较大,而且新的税费制度比较复杂,如计税面积、计税产量、计税价格、基本水费等,都不太好操作。乡村违规的行为比较多,这就需要不断派督查组进行经常性的监督。这也是改革必须支付的成本。三是实施新的农村税费制度协调成本。为了顺利安排目标制度而与其他主体沟涌的成本,即说付其他主体接受新制度、或者安扶反对派的成本新制度与其他制度的协调和磨合成本。新机构与其他机构及其县级机构的协调成本。四是改革中受损各方的安扶协调成本。4、改革震荡所引起的工作性损失。农村税费改革是一次利益格局的大调整,也是一次机构、职能和干部工作的大革新。在改革期间会引起工作上的失误,人员的减少,会使许多工作无人干,从而造成损失。最大的损失就是干部减少后,向农民征收税费的人更少了。这就会导致许多税费收不上来。其次就是乡村财政缺口大,在职干部的工资不能保证,这会影响在职干部的工作积极性。最后,由于干部人数的减少,工资又不能保证,帮助农民调结构,搞服务,帮助建设农田水利设施就不可能了。这会间接影响农业生产,影响农村经济发展,从而造成经济发展的损失。5、改革所造成的机会成本。农村税费改革造成的最大的机会成本就是乡村债务偿债来源的丧失。因为在改革前,乡村还可以通过向农民收费,即增加农民负担来还债。暂且不说,这合理不合理,但是这也是乡村用来偿债的一个重要来源,但是改革后,这条途径失效了。所以每年的偿债资金来源就是农村税费改革的机会成本。三、成本分摊成了农村税费制度改革的瓶颈1、改革引致的财政收支缺口增量。目前主要有二个途径,一是中央财政转支付。为了解决乡村财政支付困难,中央和省级财政加大了转移支付的力度。中央财政预算对2002年农村税费改革试点新增专项转移支付资金165亿元,再加上2001年对安徽全省以及其他省份给予的专项转移支付,共245.1亿元。这是中央和省级财政支付的改革成本。二是剩下的由乡村自己负担。面对庞大的财政硬缺口,中央和省级政府的转移支付也是杯水车薪。剩下的财政缺口就要求乡村节支减员来承担,节支减员也就是由乡村二级经济组织和被分流的干部来承担。庞大的财政收支缺口没有弥补途径。改革后财政收支缺口主要由四部分组成一是乡村正常的行政运转经费,包括工资及行政经费。二是教育经费缺口,虽然现在教育主体由乡镇负责改为县级政府负责,但是校舍的维修等费用仍然还得由乡村筹集。三是农村基础设施建设及其维修的缺口。教育主体由乡镇改为县,但是农村基础设施和农田水利建设费用仍然由乡村负责,即通过一事一议来筹集经费,但是在中央三个确保的前提下,一事一议也受了限制。四是民兵训练、五保户、计划生育、乡村公路建设等费用仍然没有来源。乡村二级的财政缺口,如果将这四项支出再加进来,可以还要一、二番。2、改革所造成的机会成本。农村税费改革所导致的机会成本主要是乡村债务来源的全部失去,使偿还债务成为不可能。税费改革政策的设计根本没有考虑到这部分机会成本的补偿问题,政策没有考虑,其成本只能由乡村自己承担。但是从税费改革试点的地区来盾,这部分改革成本还没有有效的偿还方式。历史债务的清偿没有来源。据有关专家测算,中国乡镇将近5万个,平均每个乡镇负债400余万元,计2200亿元左右。如果将村级组织的债务一并考虑,债务总额肯定要翻番。因为村级经济组织的债务大致与乡政府的债务旗鼓相当,有的地方村级债务还远远高于乡镇债务,二项合计大约是4000-5000亿元。这还是1999年的数据,目前的数字估计还要大。如果以4000亿乡村债务计算,债务总额是2000年农村各项税收收入的8.6倍,约占当年农业增加值的28.15。这是一个什么概念呢,就是乡村两级不吃不喝,也要近9年才能清偿债务。3、分流干部的安置费,从目前改革的情况来看,安置费主要是依靠乡村自筹,如通过拍卖站所资产、资源来解决。这部分费用较改革引起的财政收支缺口增量成本还要大。工作难度更大。这也是我国有些新制度经济学者所说的赎买权利。目前全国乡镇干部1280万人,分流50也有640万元。如果人平2万元,都需要1280亿元。虽然现在政策允许通过拍卖资产资源来安置分流干部,但是这也是杯水车薪。一是分流人员太多二是乡村大部分的资产资源难以变现三是乡村经过这几年的维持,能够变现的资产和资源大都已经变现了,剩下的已经不多了。所以分流干部的补偿费和安置费现在几乎没有来源。其他几项改革成本主要是依靠乡村自己想办法。如组织实施成本、协调成本、监督成本都由乡村来承担。改革诱致的工作性损失,这个成本并不需要支付现金或者人力,只要进行改革就会发生。这个损失因为无法分担,也无法转移,只能由乡村财政承担。从上面的分析可了解到,目前最棘手的就是三个问题一是财政收支缺口的增量二是乡村债务的机会成本三是干部分流的补偿和安置费用。如果这三个问题不能得到及时解决,不仅会进一步加大改革成本,还可能会使农村税费制度改革因噎而废。四、农村税费制度改革成本分摊问题的根源1、对改革成本的需求估计不足。对于改革成本的分摊,虽然国家和各级政府都对农村税费改革抱有很高成功期待,但是并没有预料到改革需要如此大的成本。农村税费改革,国家一开始还没有考虑到成本的分摊问题,直到安徽省试点改革后,乡村二级出现了严重财政支付危机后,才考虑用财政转移支付帮助乡村渡难关。现在改革已经推广到了16个省,至今都没有一个详细的、完整改革成本分摊方案,试点地区也没有找到较好的成本分摊途径,这使改革比较被动。2、改革成本分摊的单一性。目前除了中央政府和省级政府支付部分改革成本外,其他的成本都由乡村这二级组织承担,即改革成本内部化。而此时的乡村组织,在不能向农民摊派的情况下,在大部分资产资源已经用来偿债的情况下,在早就寅吃卯粮已久的情况下,已经是山穷水尽了,根本没有能力来承担改革成本。同时,由于没有进行其他配套制度改革,农村税费改革的成本不能像其他制度的改革成本一样,可以由农民以外的其他主体来承担,或者向后累推移,或者通过改革发展来逐步分摊(这些改革成本都是即期的必须支付,否则乡村的工作就会停摆)。不当的成本分摊方式就引发了较为严重的乡村财政支付危机和债务清偿危机。3、没有考虑制度结构引致的成本的补偿。整个农村制度是一个整体。改革前虽然各项制度相互之间配合并不是太好,但是由于各种制度之间是互相兼容的,还能勉强维持一个萝卜对一个坑的状态。但是税费改革后,减少了许多萝卜,又不能从外面大量补充萝卜,还要坚持一个萝卜对一个坑,显然是一厢情愿。这就说明了农村税费改革系统性不够。从理论上讲,农村税费改革是相互配套的,农民减负,乡镇减人,民主支持,一减对一减,正好还可以维持一个萝卜对一个坑。但是百密一疏,始料不及的是负担好减,人难减,而且不仅仅是一个减人的问题,还要减债、还要提前支付减人成本,等等。这就导致了制度结构引致的成本无法通过制度自身的变迁得到弥补。

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