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农村研究论文-我国农村公共产品供给分析与模式选择.doc

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农村研究论文-我国农村公共产品供给分析与模式选择.doc

农村研究论文我国农村公共产品供给分析与模式选择一、农村公共产品供给的现状在市场经济体制下,利益最大化的私人竞争机制占据主导位置,以至于具有外部效应的公共产品无法有效地由私人提供,只能由各级政府参与进行供给。本文所涉及的农村公共产品,是指在农村地域范畴内私人不愿提供的、具有非排他性、非竞争性的社会产品,这些社会产品会使农村受益,但其中有些社会产品的受益范围又不仅仅局限于农村地区,因而,农村公共产品具有多层次性,它既包括中央政府提供的覆盖到农村的全国性公共产品,又包括地方政府和农村组织提供的受益范围局限于本地区或部分外溢到周边地域的地方性公共产品。我国在1978年实行了农村家庭联产承包责任制,这一制度变迁激活了农民的生产积极性,农业生产和农民生活水平有了突飞猛进的提高。但随之而来的是这种分散的组织结构对农村公共产品具有强烈的依赖性。尤其是我国农村的生产力发展还处于相对落后的阶段,很大一部分农村仍然是靠天吃饭,公共产品供给显得尤为重要。虽然农村公共产品供给对于农村生产、农民生活乃至国家经济的发展有着重要意义,但我国政府却长期未给予重视,导致现行供给的不规范和整体不足。(一)政府与私人的混合供给按照西方经济学公共产品理论,公共产品的供给应该主要由中央及各级地方政府承担,中央及各级地方政府从强制性的税收收入中进行预算安排,提供安全保障、宏观经济调控、收入均等分配、基础教育、基本医疗防疫系统以及私人因无利而图所不愿提供的一些基础设施建设、环境保护、基础研究等公共产品。我国城市的公共产品就是主要由各级政府提供的。但是在农村,各级政府供给的公共产品则相对较少,尤其是在经济落后地区,受财力限制,许多应由国家提供的公共产品都供给不足,部分公共产品的供给责任落在了村民自治组织(村委会)的头上。据统计,在2000年的农村困难户救济和散居孤、老、残、幼供养中,国家支出为8.32亿元,而集体供给为23.386亿元在农村中小学的教育经费中,国家财政性教育经费仅占总额的78.38%(1999年数据)(注数据来源中国统计年鉴2001,中国统计出版社,2001年。)。我国有关政策规定,村委会可以向农民收取三项提留,即公积金、公益金和管理费。其中,公积金主要用于修建农田水利设施、购置农用固定资产、兴办集体企业等公益金用于五保户供养、困难户的补助以及其他集体福利支出等管理费用于村委会干部的工资和管理支出。可见,村委会承担了公共产品供给的部分责任。而且,村民自治组织所承担公共产品供给责任与各级政府也并未划分清楚(黎炳盛,2001),修建村路、修缮校舍、公益事业、社会福利等许多属于政府职责范围的公共产品,也需村民委员会提供,常常造成各级政府将供给责任推给村委会,使村委会成为公共产品的供给主体,这也是我国经济不发达的贫困落后地区公共产品供给不足的一个原因。从法律角度来看,村委会只是村民的自治性组织,不是政府的行政机关,没有征税权,它对公共产品的供给资金需要向各农户筹集或由属于村民共同所有的集体企业出资,因而属于私人组织的供给。(二)制度内与制度外的供给相结合改革开放以后,我国原来统收统支的财政体制被打破,取而代之的是中央向地方的放权让利。但是,中央政府下放了事权,却没有给予地方相应的财权,在规范的转移支付未建立起来的情况下,各级政府为了自求资金平衡,都力求扩大预算外资金和制度外收费,来弥补公共经费的不足。乡镇政府作为最基层的政权机构,其财政更是岌岌可危。一方面,由于我国的分税制具有对乡镇财政剥削的制度缺陷,各农户缴纳的农业税收和乡镇企业税收成为乡镇财政的主要来源,农业税长期的轻税政策和近年来乡镇企业的衰退使地方税收极其有限另一方面,省级以下的转移支付缺少监督,为保证中心城市建设而牺牲农村已成为普遍现象,乡镇政府取得的转移支付数额很少。公共财政的预算内低收入导致制度内公共产品供给不足,许多贫困地区的乡镇财政甚至无法支付政府工作人员和教师的工资。为了满足地方公共产品供给的需要,又不致给国家造成财政压力,政策规定农民还需缴纳相当于农业税一定比例的乡统筹,以便对乡镇政府的教育、优抚、计划生育、民兵训练和道路交通予以支持。即便如此,大多数的乡镇财政仍无法满足公共支出的需要,为了提供最基本的公共产品的供应,只好通过预算外和制度外收入弥补经费的不足,从而增加了农民的负担。(三)供给总体不足我国农村公共产品供给呈现出总体不足的状况。首先,在我国这样一个农业大国,长期的以农补工已使我国农业基础设施严重不足,国家理应加大对农业基本建设的投入,但多年来农业基建投资的数额始终偏低,1978~1998年,国家的农业基建投资总额仅为994亿元,占同期国民经济各行业基建投资的1.5%,虽然1999年和2000年国家把这一比重分别提高至2.4%和2.7%,但比较其他行业,仍然很低。其次,我国财政的支农支出徘徊不前。我国的农业已属于弱质产业,比较利益低,农民与城市居民的收入差距越来越大,在三农的各个方面都需要国家的大力支持,但我国自1980年后财政用于农业支出的数额(注国家财政用于农业的支出包括支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费及其他。)占财政支出的比重一直徘徊在10%左右,1999年还略有下降,仅占8.23%。此外,农村大部分人口未享受医疗保险,也没有社会保障。由村集体以私人形式供应的公共产品,也因农村经济发展缓慢、近年乡镇企业效益低下、大部分农户收入较低等原因缺乏资金,供给极其有限,造成农村公共产品供给普遍不足。二、农村公共产品供给的效率与公平分析我国农村公共产品供给不仅存在形式上不规范、数量上总体不足的特点,还在效率与公平方面有着严重的缺陷。(一)我国现行农村公共产品供给的效率分析公共产品供给问题,其实质是作为具有非对抗性、非排他性性质的社会资源应如何配置的问题。资源配置的首要原则是效率原则,公共产品供给也应首先遵循这一原则,即不论公共产品的提供方式如何,都应满足社会福利最大化的要求。从整体角度分析,公共产品所具有外溢性,消费者免费搭便车心理以及存在交易成本等特征,如果由市场按照利益最大化的原则供给,必然会造成公共产品供给的短缺,因此,公共产品应由政府参与提供。但是,这并不意味着公共产品供给的责任必然要由政府承担。考虑某些公共产品的特殊性,如消费者的地域集中性、局限性以及公共产品供求双方的信息不对称性等因素,由私人供给可能更有效率。可见,公共产品的提供方式可以有多种政府供给、私人供给、政府与私人共同供给。我国现行农村公共产品的供给体制是政府与私人(村集体组织)的混合供给,这种供给体制综合考虑了公共产品供给的政策性、全局性因素和农村公共产品的地域性特征,可以成为一种较有效率的供给方式。但是,由于我国农村公共产品供给的自上而下的供给机制、乡镇财政的财力不足、较少顾及需求者的需求信息和农民本身存在的文化特质等原因,现行的农村公共产品供给效率低下。1.农民急需的公共产品供给严重不足。首先,家庭承包制使农民的生产分散化,但是,各农户的生产对象和生产过程存在共性,即都是在土地上耕耘,都需要良好的大型水利灌溉设施、大型农用固定资产以及良种的培育等等,而我国农民收入普遍较低,由每个农户对其自行修建、购置和研制是不可能的,也是缺乏效率的。但是,这些公共产品是产量稳定和增长的保证,是农民所急需的,所以必须由政府或集体进行供给。其次,农民由于交通不便,信息闭塞,常常因缺乏市场供求信息盲目生产,所以才会经常出现产量增长而收入反而下降的现象。提供全国性的市场供求信息近年来已成为农民的迫切愿望。就目前而言,在我国大部分农村,这些农民急需的公共产品供给还是严重缺乏的,虽然国家已开始关注这些公共产品的供给状况,对其增加了投入,但仍显不足。例如,中西部缺水地区的灌溉问题尚未完全解决,农民的手工劳作还是农业生产的主要方式,农业科技投入较少,农业科研人员短缺,没有完整、规范的全国市场供求信息网络,甚至有些农户连周边地区的市场供求也不清楚。2.涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。农村的教育、医疗卫生、环境保护等对提高农民素质和农村的可持续发展具有重大的意义。我国政府对这些公共产品的供给严重短缺,不仅损害了农民的利益,而且直接威胁到国家的长治久安和经济的快速、持续发展。①我国农民总体文化水平较低。据调查,我国农村劳动力中,初中及初中文化程度以下的比例占80%以上。农民文化素质低下,使农民吸纳科学技术的能力较差,思想狭隘,无法适应市场经济改革带来的变化,从而制约了农民在市场经济中取胜的机遇,同时也限制了农村劳动力的转移。提高农民文化教育水平成为发展新农村的关键所在。然而我国目前的状况是,国家将农村教育丢给地方政府,在地方政府财力的限制下,大部分农村的教育供给不足,学校的数量和教师的质量无法满足农村发展的需求。②我国农村医疗保障普遍缺乏,使农民成为最大的自费医疗群体。近年来农民收入增幅缓慢,面对急剧上升的医疗费用,他们常常望而却步,无钱看病、无钱吃药的现象比比皆是,农民因病致贫、因病返贫逐年增多。加之政府对农村卫生防疫投入不足以及现行的医疗卫生防疫能力的限制,农民身体素质下降,影响了农村社会的进步和可持续发展。③由于全球环境的恶化、我国人口的增多、乡镇工业的发展,我国农村的生态环境恶化迅速,主要表现为土壤肥力减弱,水资源匮乏,旱涝灾害频繁,环境污染严重等。虽然近一两年来,国家采取了一系列的措施,如退耕还林、退牧还草、南水北调等,使我国环境恶化的程度有所下降,但大部分农村地区仍缺乏政府保护环境的政策、措施和资金投入,尤其是一些地方政府单纯追求短期的经济发展,甚至鼓励经济效益好但污染严重的企业扩大规模、提高产量,把环境保护的责任留给下一任政府,给农村的可持续发展带来重大的危害。3.农民较少需求的公共产品供给过剩。在家庭承包制度下,农民对公共产品的依赖性加大,但农民对不同公共产品的需求程度并不相同。我国农村中,农民急需的一些公共产品供给严重不足,但与此相反的是一些农民不需要的或较少需求的公共产品供给过剩。一些发展较落后的地区大力修建公共设施、楼堂馆所、农贸市场、歌舞剧院等,美其名曰是建设新农村,提高农民的生产、生活条件,实质上这些公共设施的利用率极为低下,浪费了大量钱财,而地方政府却乐此不疲,究其原因不外是领导可以因有此硬件而升迁,甚至还可以因此建设而致富。此外,政府机构作为公共产品的一种(注本文认为由于政府机构和政府决策具有非竞争性和非排他性,所以可以将它们认定为公共产品。在余永定、张宇燕、郑秉文主编的西方经济学中,也将法律、法规及政府经济措施列为纯公共产品。),它的供给也应遵循效率原则。我国现在的地方政府机构却是机构臃肿,人员繁多,不仅占用了大量的公共经费,而且办事效率极差,对农民来说,这样的公共产品供给显然过剩。4.部分公共产品的提供损害农民利益。即使政府的出发点是好的,政府提供的公共产品也并不一定会使全部农民受益。例如,政府的决策出现偏差,从而影响了资源的有效配置政府官员中的个别人为了谋取私利,导致豆腐渣工程等。在我国农村,普遍的问题是政府未开展周密的调查分析,就草率地决策,引导甚至强制农民转换产品品种,常常给农民带来严重的后果。另外,部分政府部门为了本部门的利益,在向农民提供良种、化肥时,以次充好,损害农民利益。(二)我国现行农村公共产品供给的公平性分析我国现行农村公共产品供给不仅存在效率较低的问题,在某些方面也有失公平。1.我国城市与农村公共产品供给的不公平性。虽然同为我国国民,但城市居民与农村村民的待遇却大不相同。一方面,城市居民享受着优越的市政设施条件,发达的交通、整洁的环境、低廉的基础教育,而农村居民却与此无缘,农村的基础设施建设、教育、医疗卫生等方面的供给均低于城市另一方面,在农村公共产品供给条件远远低于城市的不平等状况下,农民为享用这些公共产品,往往还需付出更多的代价。农民不仅要为享用某些公共产品付费,还要交纳三提五统和其他费用为公共产品的私人供给和制度外供给提供资金。2.农村各地区间公共产品供给的不公平性。由于我国各地区经济发展的不平衡,在农村公共产品由中央政府、地方政府、村集体混合供给的体制下,必然出现农村公共产品在不同地区供给的不公平性。经济繁荣、市场发达、地方财源丰裕或者乡镇集体企业多、效益较好的一些地区(主要是东部经济较发达地区),地方政府或村集体组织有财力提供较多的公共产品而其他资源条件落后、交通不便、底子较差的地区,公共产品的供给则呈现短缺的态势。现在,大部分的西部地区以及少数东部山区,地方政府负债累累,拖欠教师工资的情况比比皆是,有些地方甚至连政府工作人员工资都无力发放,更不用说其他公共产品的供给了。例如,2000年全国各省(市)、区中,按每公顷可耕地计算的地方财政农业投入(注地方财政农业投入包括地方政府支援农村生产支出、农业综合开发支出以及农林水利气象部门事业费。)最高的为4850元,最低的仅为280元,相差17倍。而其中又尤以农业大省财政支农数较低,如内蒙古、河南、安徽几省(区),每公顷可耕地的财政农业投入均在350元以下(注以上数据根据中国统计年鉴2001、中国经济年鉴2001计算得出。)。由此可见,越是农业大省,其公共产品供给水平越低,这也进一步拉大了农村各地区的经济发展潜力的差距,对国民经济的均衡发展极其不利。3.农村公共产品负担成本的不公平性。对于具有非排他性或非竞争性的公共产品,应该由税收或集体资金来负担其成本。而筹集税收和集体资金时,应遵循按能力负担原则,收入多者多负担,收入少者少负担。但在我国现行的农村税费征收过程中,却常常违背该原则。其一,农业税的实质就是农村的个人所得税,农业税是以田亩数和常年产量为计税依据,按一定的比例计征的,这样的税制设计没有考虑到农民维持基本生活费用和基本生产投入的支出,全额按同一比例计算征收具有累退性。其二,对制度外的农民负担,按中央政府规定,是在村人均

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