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农村研究论文-改革开放以来我国农村基础教育政策创新发展的特点.doc

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农村研究论文-改革开放以来我国农村基础教育政策创新发展的特点.doc

农村研究论文改革开放以来我国农村基础教育政策创新发展的特点摘要一直以来,我国农村基础教育政策对于农村基础教育的整体发展具有绝对的导向作用。改革开放以来我国农村基础教育政策系统处于不断革新之中,有必要从定性分析的角度,由政策生态环境发展的基本特征、政策内容创新的突出特点、政策制定创新的主要特色、政策创新约束的具体表征四个层面深入探讨改革开放以来我国农村基础教育政策创新发展的具体特点。关键词改革开放农村基础教育政策创新发展主要特点政策考察的目的并不在于纯粹地对政策内容进行描述性归纳,而是期望通过系统地分析内容演进,以求从宏观上寻求政策变迁的实质所在,从而更深层地透过政策文本把握政策要义。本文选择从定性分析的角度,深入探讨改革开放三十年来我国农村基础教育政策在创新发展过程中所呈现的突出特点,旨在总结历史经验,进一步解放思想,推动新时期我国农村基础教育政策理论与实践的全面创新。一、农村基础教育政策生态环境发展的基本特征政治系统的政治决定源自其环境的要求与支持,公共政策就其本质而言就是政治系统对其环境的要求与支持的反应。从这个意义上理解,教育政策可以看作是社会众多因素综合作用的产物。1、农村社会生态环境对于农村基础教育政策而言,其最基本的客观环境莫过于农村社会生态环境,包括农村政治、经济、文化发展等状况,它往往对政策制定有着最为直接、主要的影响,在一定程度上决定了某一时期党的农村政策输出的总体水平。改革开放以来,我国的农村社会生态环境发生了深刻的变化,具体表现为以下三个主要特征其一,伴随国家政治制度的不断完善,我国农村基础教育政策在变迁中逐渐呈现出民主化、科学化的特征。有学者指出,改革开放前中国政策制定的价值取向以政治浪漫主义为主,政策制定主体主要是政治领袖和少数政治精英,政策制定权属于中央高度集权,政策制定方式以经验决策为主,政策制定的动力主要来源于政治领袖的言论。改革开放以后,我国的政治体制与运行机制改革取得了较大成就,间接推动了我国农村基础教育政策的发展和创新。一方面,政治改革的整体趋势,尤其是决策机制的改革取向日益趋于民主化和科学化,良好的政治环境为我国农村基础教育政策制定与决策机制变革提供了基本方向,为政治逻辑与教育逻辑之间的平等对话带来了可能。以2005年国家教育部实施教育行政许可若干规定的颁布实施为标志,听证、信息公开、决策问责等制度也开始直接体现于农村基础教育政策制定过程之中,构成其基本的法律平台,旨在最大限度地提高其决策科学性与民主性。另一方面,农村基层民主化水平的不断提高,农民自我主体意识的逐渐萌苏,使得农村基础教育政策受众开始注重自身权利的实现,农民群体作为一个庞大的非正式利益集团,其在影响国家农村基础教育政策形成中的作用也愈加显著。不仅如此,农民政治觉悟的增加为国家农村基础教育政策合法性程度的上升提供了空间、为政策执行营造了良好环境。其次,农村经济水平的不断提高推动我国农村基础教育政策制定和实施朝着合理化、规范化方向发展。任何一项农村社会政策的制定都不能脱离特定时期的农村经济发展状况,农村基础教育政策也是如此。农村经济的发展为基础教育政策的制定和实施提供物质保障,也影响各时期基础教育政策问题的提出和方案的选择。从具体的国情出发,改革开放后我国农村基础教育发展战略经历了从普及教育、义务教育,到公共教育,再到免费教育这一路径的上升,这也正是源于夯实的农村经济基础,得益于充足的地方财政。再者,农村文化尤其是农民教育主流意识形态的变迁为我国农村基础教育政策发展提供必要参考。教育与文化之间有着密切的关联,文化因素对教育政策制定有着不容忽视的影响。改革开放以来,伴随农村社会生态环境所发生的深刻变化,部分传统的农村主流文化受到冲击,对国家农村基础教育政策发展产生着影响。近三十年,我国农民教育主流意识形态变迁主要体现在如下两个转变其一,由以识字读报为动机的被动读书思想转变为以改变自身素质为目标的主动受教意识其二,从受重男轻女传统观念支配下的送子上学变为今天以送孩子上学为根本责任与义务。前者成为了农村基础教育课程改革政策、素质教育政策出台的重要参考,后者则为农村普及义务教育政策的制定特别是实施扫清了障碍。积极正面的文化对政策的良性发展有着不可磨灭的作用与影响,正确引导和把握农民教育主流意识形态的发展方向对于国家农村基础教育政策的发展至关重要。2、农民教育诉求和政策决策者的认识农村基础教育政策环境中内在地影响决策输出的主观因素包括农民教育诉求和教育政策决策者的认识两个基本方面,其变化呈现以下两大特点一方面,农民教育诉求强烈化、多元化的发展趋势对我国农村基础教育政策体系完善提出要求。农村的教育诉求能客观、适时反映出农村基础教育政策问题的影响范围与特征,它对各时期党的农村基础教育政策内容变迁有着决定性的影响。改革开放之初,我国农民基础教育诉求处于一个尚未激发的状态,封建专制下彻底的思想禁锢、长期的逆来顺受导致农民自我主体意识的丧失,加上基本教育意识的缺乏,教育诉求有待激发到了上世纪90年代中后期,伴随整个国家政治经济的发展,农民主体意识萌苏,受教育意识明显增强,相应教育诉求开始产生,其核心主要围绕地方财政农村教育投入不足、农民教育负担过重两大方面,诉求的持续存在及日趋强烈引起了党和政府及众多学者对相关政策问题的高度重视,最终于2001年作出了农村基础教育体制的大调整进入新世纪以后,以县为主、一费制、两免一补等政策的相继实施在一定程度上解了农村基础教育的燃眉之急,农民教育诉求有所缓和,并开始走向多元与成熟,其内容开始涉及到教育质量、教育模式、教育价值等有关农村基础教育的方方面面,这无疑对新一轮国家农村基础教育政策创新提出了更高的要求,意味着我国农村基础教育政策体系必须朝着系统化、人性化的方向迈进,政策内容多元化、制定民主化势必将成为新时期农民教育政策诉求的又一核心。另一方面,国家制度环境的移易、教育政策决策者认识的更新为我国农村基础教育政策创新提供依据。不同历史时期,教育政策决策者的认识伴随国家制度环境的移易均有所变化,而决策者如何认识农村基础教育改革与发展中的问题,如何认识农村基础教育在教育改革和社会发展中的地位,也会直接影响到农村基础教育政策的制定及其内容。以经济发展为中心的改革开放路线提出伊始,自觉服务于经济发展,并努力构建农村基础教育体制,提高农民的文化素养成为这一阶段农村基础教育决策的基本出发点之后,伴随1993年全国基本普及九年义务教育目标的提出,努力普及义务教育、扫除青壮年文盲构成了相应时期农村基础教育决策的核心方向世纪之交,基础教育战略地位与价值的明确确立,使得农村基础教育的均衡发展、教育公平等问题成为教育决策者不得不思考的内容。回顾这一发展历程,我们不难发现,教育政策决策者的认识处于一个不断更新和进步的过程之中,并直接决定着教育政策的发展方向,是农村基础教育政策创新的根本依据。二、农村基础教育政策内容创新的突出特点改革开放以来,党和政府根据社会发展的总体趋势,顺应农村基础教育政策环境的历史变迁,规划了各时期农村基础教育发展目标,并始终围绕这些目标进行政策内容的完善与创新,其核心内容主要集中在农村基础教育权责主体、投资主体以及办学形式三个方面。1、权责主体由基层政府向高层政府上移改革开放以来我国农村基础教育权责主体经历了一个由基层政府向高层政府逐步上移的过程,它是中央依据时代发展,特别是农村经济和社会发展所作的适时调整。改革后的我国农村基础教育在相当长的时间内都是由基层政府在充当第一责任人的角色,而最初的基层政府乐于承担也有能力胜任这一角色。此时的农村基础教育虽然是在中央领导下的分级管理,但中央与省一级显然只是在宏观的大政方针上作出了宽泛的指示和安排,具体到实际运作中的经费筹措、教师管理、校舍建设等方面都是由基层政府一手包办、全权负责。这种状况一直持续到上世纪90年代中期。1994年财政体制改革后的基层政府财力萎缩,农村基础教育投入供需失衡矛盾凸现,加上少数基层政府一味追求政绩,在农村基础教育上行为短期化现象严重,农村基础教育管理重心的长期过度下移使其发展遭遇前所未有的体制制约与障碍。到21世纪初,中央开始转换思路重新界定各级政府教育权责,通过增大中央及省级政府在农村基础教育管理中的权责比重,克服了教育体制简单模仿经济体制改革中的权限下放而不顾教育的公共性及其利益相对可分性低的特点所出现的问题,改变了长期只承担事权忽视投入的错位现象。主要表现有加大中央、省级财政投入与转移支付力度分地域按比例明确各级政府职责省级统筹下保证以县为主到位义务教育纳入公共财政保障范围等等。如今,农村基础教育不再只是农民、基层政府自己的事,更多地是国家是人民的共同事业。2、投资主体由以民为主向以公为主转变农村基础教育是一种全国性公共产品,具有典型的外溢性和非地域性。外溢性意味着成本与收益难以存在配比关系,市场在这一领域是无效的,政府因而拥有义不容辞的责任而非地域性特征则要求农村基础教育应由国家负责实施,其经费应由中央财政提供,不能将其分解分摊到各级政府头上,更不能变相成为一种负担强加在当地农民身上。大致上来说,改革开放以来我国农村基础教育经历了农民自己办学到以乡为主投入办学,再到以县为主投入办学三个阶段。改革之初的农民办学完全是由农民自己掏腰包接下来1986年后分级办学,以乡为主的教育管理体制在实践中转化成为县办高中,乡办初中,村办小学的办学模式,按照当时谁办学谁掏钱的教育投资原则,很明显,农村基础教育基本托付给了乡、村财政及最广大的农民群众,其来源主要是农业税、教育附加、教育集资等。据教育部相关调查数据显示2001年样本地区农村基础教育投入中央补助约占1%,省补助占9.8%,其余78.2%完全由乡、村筹集。可见,以乡为主办学实质还是在用农民自己的钱兴办所谓义务的教育。直到2001年农村教育权责主体的由乡到县,才真正在一定程度上扩大了农村基础教育的公共性,强化了政府在农村教育中的义务和职责,长期错位的投入配置结构有了较大幅度的变动。根据统计对比,1995年,各级财政对农村教育投入共300亿,占农村教育总投入的50%以下2002年,各级财政投入达到990亿,占农村教育总投入的78%。自此,农村基础教育政策开始更多地由农民投资转向政府投资。2005年底农村义务教育首次被纳入公共财政保障范围,建立了中央与地方分项目、按比例分担的投入新模式,在政策思路上进一步明确和突显了政府在农村基础教育投入中的主体性质。免费教育目标的提出以及新增经费计划的制定则从实践上有力地证明了农村教育农民办向农村教育国家办的伟大历史转变。3、办学形式由公办为主向公民结合发展民办教育对于农村基础教育而言并非近年才出现的新生事物,建国后我国农村民办教育发展曾经历过一段较好时期,十年文革的破坏使得上世纪60年代后期到80年代中期近二十年的农村民办教育处于完全空白的状态。到了20世纪80年代中后期,穷国办大教育的现实国情要求国家必须考虑改变由政府包揽的办学体制。以1992年邓小平同志南巡讲话精神为契机,我国正规民办中小学教育进入恢复和发展阶段,在国家政策鼓励和势如破竹的城市民办教育的推动之下,长期以来农村教育完全公办的局面开始松动。1997年,国务院颁布社会力量办学条例,作为改革开放后国家第一个涉及民办教育的成文文件,其提出的积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的指导方针,对后来我国农村民办教育的发展产生了重要的影响。由于农村经济发展不平衡,有些地区教育很难达到普九的要求,民办教育利用民间的资金办学,补充了公办教育发展的不足,满足了普九的需要,为国家分了忧,解了难,为农村基础教育事业引入了竞争、注入了活力。据资料统计,1997年到2002年五年问,我国农村民办小学在全国民办小学中所占比例由70.4%增加到72.1%,民办初中在全国民办初中中所占比例由44.1%上升到57.4%,取得了较为显著的发展。民办教育发展和壮大的同时,党和政府对民办教育重要性和必要性的认识也在不断深入。自2002年以来,农村民办教育发展势头良好,投、融资渠道和机制日趋多元化,已经成为农村基础教育资源不可或缺的重要组成部分。值得一提的是,随着近年农村免费义务教育的提出和实施,从2006年起已经先后有重庆、山东、河南等省市将农村民办教育纳入了免收学杂费的范畴,可见,今天的农村民办教育已经开始在某种程度上享受到了公办教育的待遇,这与新时期党和政府对民办教育的高度重视密不可分。很明显,改革开放以来,我国农村民办教育经历了从小到大、从非正规到正规的发展历程,这标志着我国农村基础教育办学形式已经基本完成了由公办为主向公民结合的过渡,这一顺应教育发展规律的重要转变势必将为我国农村基础教育带来更为广阔的发展空间。三、农村基础教育政策制定创新的主要特色政策的变迁其具体表现不仅仅在于政策内容的交替与更新,而是更多地体现于政策制定理念、形成方式、规制对象等方面的探索与创新。改革开放以来,尤其是党的十六大胜利召开以来,我国农村基础教育政策制定创新主要突出呈现以下三大特色1、政策制定理念彰显平等化取向一般说来,教育的平等化包括教育的平等和平等的教育两个层次的内容。教育的平等相对于经济、政治的平等,是平等的外延向教育领域的扩张,它主要强调人们在教育地位、教育权利方面的平等状态而平等的教育则相对不平等的教育,是教育内涵的更新,它更多地侧重于教育过程、教育资源配置方面的平等。应该说,改革开放以来我国农村基础教育政策制定始终都彰显出一种强烈的平等化的政策精神与政策导向。从改革开放到上个世纪末,我国农村基础教育政策的制定从根本上讲都是在追求教育的平等化,强调同等的受教育权利与地位。1986年义务教育法的颁布及1993年双基目标的提出分别从法律和政策两个层面上赋予了全国所有城乡儿童相同的受教育权利与义务。而农村庞大的人口基数使得农村基础教

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