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农村研究论文-村委会组织法修订中的四大争论问题.doc

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农村研究论文-村委会组织法修订中的四大争论问题.doc

农村研究论文村委会组织法修订中的四大争论问题从1998年6月到11月,九届全国人大常委会先后三次审议村委会组织法(修订草案)。不管是在全体会议上,还是在分组审议时,村委会的性质、村委会与乡镇政府的关系、村党支部在村民自治中的地位和作用,以及村委会是否应具有管理集体经济的职能四个问题,始终备受委员们的关注。村委会组织法的正式公布,标志着委员们对这四个问题基本达成了共识。一、村委会的性质1982年宪法、1987年村委会组织法(试行)(以下简称试行法)都规定村委会是基层群众性自治组织。但常委会组成人员对这一问题的看法并不完全一致。少数同志认为,村民委员会应是具有基层政权性质的自治组织。因为从目前的实际情况来看,许多村委会事实上具有部分行政管理职能,起着准政权组织的作用。个别同志还建议修改宪法,取消村委会的自治性质,将其定为基层政权组织。但绝大多数常委会组成人员认为,无论从理论上看,还是从试行法实行10年的效果看,规定村委会是基层群众性自治组织都是正确的,是受农民群众欢迎的,应当坚定不移地坚持。几经讨论后,大家对这个问题取得了共识。1998年11月4日通过的村委会组织法(以下称正式法律)遵循了宪法和试行法的精神,依然规定村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。二、村委会与乡镇政府关系这是本次修订法律时,争论比较激烈的一个问题。按照试行法的规定,乡镇政府与村委会是指导与协助的关系。1998年6月26日全国人大常委会办公厅向全民公布的征求意见稿(以下简称初审稿)强化了这种指导关系,要求乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。常委会分组审议和法律委、法工委征求专家、有关部门和地方意见时,出现了两种截然不同的看法。一种意见认为,应当把指导关系改为领导关系,以加强乡镇政府对村委会的管理和控制。理由是试行法规定的指导关系,造成乡镇政府对村委会管理失控,不利于乡镇政府开展工作。有人说,要是村委会不听政府的话,那么多国家任务,光靠乡镇政府怎么能完成得了。因此,不仅要把指导改成领导,还得要求村委会必须完成乡镇政府交办的任务。建议把初审稿中乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项的规定删掉。另一种意见认为,指导不能变领导,否则就是中国民主的倒退。现在政府改革的方向,是小政府、大社会,要做到社会能办的事情社会办,政府不该管的坚决不管,乡镇政府也不能逆潮流而动。过去农村政社合一时期实行的那种高度集权、过严控制的管理体制,已经无法适应经济体制改革后农村的需要,满足不了农民参与民主管理的要求,不改是没有前途的。现在农村的问题是,不协助乡镇政府工作的村委会少,不依法行政、干涉村民自治的乡镇政府多。如果再规定乡镇政府对村委会是领导关系,乡镇政府肯定会把大量行政工作压给村委会,并代村委会决定问题、任免村委会干部,这势必影响村委会的自治性质,不符合村民自治的方向。为此,一定要从法律上加强对乡镇政府行为的约束,保障农民的民主权利不受侵犯,促使乡镇政府学会用民主自治的方式管理、组织农民,建立新型乡村管理体制。所以,法律不仅要规定乡镇不得乱干预,还要明确村民自治的具体事项,使干预无可乘之机,并明确规定村委会有权拒绝乡镇政府违法施政的行为。法律委在听取各方面意见后,认为将乡镇人民政府与村委会的关系规定为指导与协助的关系,符合宪法关于村委会性质的规定,也符合农村的实际情况。在试行法实施的十年中,并没有因乡与村的指导关系影响乡镇政府依法开展工作。这一意见最后被常委会组成人员接受,正式法律维持了初审稿中对乡村关系的规定。三、村党支部在村民自治中的地位和作用试行法、初审稿中,对此问题都未做规定。6月24日的第三次会议分组审议中,有9名同志提出应对村委会和党支部的关系作出规定。在8月25日第四次会议分组审议时,更多的同志认为不应回避这个问题。对这一问题,大致有三种意见有的要求必须写清楚。应当规定党对村民自治的领导,具体写法是村委会是中国共产党领导下的基层群众性自治组织。或者规定村委会接受村党支部的领导,村委会是在中国共产党农村基层支部领导下的自治组织,等等。有的认为可以规定得笼统一些。因为党支部与村委会的关系,党章已经有了规定,法律可以笼统些。三是主张不用写。理由是党对国家的领导,宪法已作了总的规定,没必要在每一个单行法中再一一做规定,村委会组织法也没有必要作专门规定。法律委经过研究,在提交常委会第五次会议审议的修订草案修改稿中,加了如下内容中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程和有关规定进行工作,发挥领导核心作用依照宪法和法律,支持村民直接行使民主权利,开展村民自治活动。在10月27日第五次会议分组审议时,有的常委会组成人员认为这样处理很好,各方面都可以接受。有的仍不满意,认为还是没说清楚村委会与党支部的关系。有的提出了一些具体修改意见。最后,经反复研究后,正式法律做了如下规定中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。这一规定较好地概括了党支部在村民自治中的作用一方面,党在农村的基层组织要通过自已的工作,在自治活动中发挥领导核心作用另一方面,要支持和保障村民自治活动、直接行使民主权利。这两个方面都要兼顾,不可偏废,既不能以党的领导代替、包办村民自治,也不可因为是村民自治而削弱党的领导。四、村委会是否应当有管理集体经济的职能在这个问题上,绝大多数常委会组成人员的倾向性比较明显,即认为村委会应当有管理集体经济的职能。因此,正式法律只对试行法中的个别用词进行了修订,沿用了试行法村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产这一规定。对这个问题的意见,基本可概括为三种一种意见认为,村委会应当具有管理集体经济的职能,但不能成为市场主体直接搞经营。理由是1村民自治是全面的,应当包括管理集体经济的职能,否则,村民自治就会受到限制,甚至被架空2村委会具有法定性、普遍性、稳定性的特点,更适合作为集体经济所有权的代表,维护集体的经济利益。村委会由村民选举产生,代表全体村民而集体经济组织的成员并不等于全体村民。所以,集体经济组织中那部分村民的权益与全体村民的权益并不相等。属于全体村农民集体所有的财产,如土地、森林等各种资源,只能由村委会来管理,才能体现出是集体所有,而不是某些人所有。另外,在市场经济条件下,集体经济组织作为市场主体,需要根据市场变化而变化,缺乏稳定性,一旦破产,甚至会导致农民失去赖以生存的经济基础3一村一社模式的村级集体经济组织,是计划经济的产物,没有前途4一村一社模式的村级集体经济组织,往往与村党支部、村委会三个牌子一个门,说话办事一个人,只是多了一块牌子,没有实际意义。有的还要求进一步明确村委会负责管理村集体经济,对集体经济实施组织、管理和协调。第二种意见认为,宪法规定,村民委员会是基层群众性自治组织,其职能是办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安并向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。不能将自治组织的职能与农村合作经济组织的职能相混淆。建议按照自治组织的性质规定村民委员会的职能,有关土地等资产管理、生产服务和协调等职能交由集体经济组织承担。第三种意见认为,我国沿海和内地,南方和北方,村集体经济的发展和组织形式有很大差异。即使在经济发达地区,也有很大不同。有的设有村一级的集体经济组织,有的则由村委会承担集体经济组织的职能。应当根据不同情况作出相应规定。在没有设立村一级集体经济组织的地方,由村委会管理村集体经济或者代行村集体经济组织的职能。村委会是否应有管理村集体经济的职能,是比较复杂的问题。其核心是对村农民集体所有的土地和其它资源,由谁作为代表行使所有权,行使发包权。现在一些经济发达地区,建立了村集体经济组织,由村集体经济组织代表村农民行使所有权。更多的地区则是由村委会代表村农民行使所有权。为了促进集体经济的长期发展,立法机关决定从实际情况出发,照顾各地的不同情况,基本维持试行法的有关内容。上述四个问题,是关系到村委会在乡村组织体系中基本定位的重大问题,是支撑村民自治的基石。人们的意见分歧,从一个侧面说明,要统一对村民自治的思想认识,并非易事。法律中的许多问题,还需要实践、认识、再实践、再认识,需要在村委会组织法的实施过程中,积累更多的经验,在村民自治的实践中,逐步统一思想认识。

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