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农村研究论文-论农民的发展:新农村建设的价值目标和优先路径.doc

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农村研究论文-论农民的发展:新农村建设的价值目标和优先路径.doc

农村研究论文论农民的发展新农村建设的价值目标和优先路径论文关键词新农村建设农民的发展教育健康财政论文摘要农民问题是三农问题的首要问题,其实质是农民在基本解决生存问题之后如何获得进一步发展。以人为本,促进农民的发展,是新农村建设的价值目标。开发农村人力资源、提升农民的发展能力是新农村建设的首要任务。包括教育投资和健康投资在内的、旨在提高人口素质的投资回报率最高,理应成为新农村建设的优先路径选择。公共财政应重点投入到农村义务教育和公共卫生服务领域。关于新农村建设的路径选择,理论界尚未达成共识。一种观点认为,新农村建设应该以解决农业问题为中心,首先投资于农业,如补贴农业生产,推进农业产业化经营,发展优质高效农业,目标是让农民增收,目的是启动农村消费市场,形成内需拉动型的经济发展模式。另一种观点认为,新农村建设应该以解决农村问题为中心,首先投资于农村基础设施建设、村庄整治、文化建设等,改善人居环境,把村庄建设成为一个文化生产场所,目标是让农民安居,目的是打造中国现代化的稳定基础。笔者则认为,农民问题是三农问题的首要问题。新农村建设应以人为本,以促进农民的发展为首要任务和根本目的,首先投资到关乎农民的生存和发展质量的教育、医疗卫生事业等领域,提升农民的发展能力。只有这样,农业、农村问题才能根本解决,工农、城乡协调发展才有可能。一、农民的发展新农村建设的价值目标三农问题即农业、农村、农民问题,是中国现代化进程中的基本问题。在不同时期、不同条件下,三农问题的主要矛盾不同,解决问题的思路和对策应加以区别。1980年代以前,我国农产品长期短缺,发展农业生产、提高农业产量、保障粮食安全是首要任务。经过20多年的改革与发展,中国的粮食和其他主要农产品的供给已经由长期短缺转变为总量基本平衡而丰年有余。中国农业不仅供养了世界上多于21的人口,并且自1997年以后,每年农产品净出口50亿美元左右。总体看来,当前农业问题已基本上解决。但是农民问题和农村问题远没有解决,表现在农民数量庞大、收入低、就业难、地位低,不能同等分享到改革发展的成果,不能同步融入现代化进程,甚至存在日益边缘化的情况。应当说,中国三农问题的主导方面和相互关系已经发生了重大变化,农民问题已经成为三农问题之首。农民问题的实质是什么许多人认为是收入问题。然而我们看到,困扰8亿农民的不仅仅是收入低,更根本的是相对城市居民而言在教育、医疗卫生、社会保障等方面所能享受的公共产品不足乃至严重匮乏,在就业和社会生活的诸多方面遭受歧视、排斥等。城乡之间的差距也不仅表现在收入和财产差距上,还表现在就学、就医和就业的机会不同,以及政府公共财政支出的差异方面。2000年全国普查数据显示城市1564岁人口中从未接受任何教育的人口比例为2.5,而农村为8.7城市仅受过小学教育的人口比例为14,而农村为38城市劳动力人口(1564岁)人均受教育年限10.2年,农村为7.3年。此外,农村人均期望寿命比城市低6岁,农村儿童和孕产妇的死亡率比城市高一倍。2001年,城市新生儿死亡率为10.6‰,农村为23.9‰城市孕产妇死亡率为每10万人33.1,农村为61.9城市5岁以下儿童死亡率为16.3‰,农村为40.4‰。2005年,中国城市人类发展指数为0.81,农村为0.68,后者只有前者的83,差距明显。①收入的不平等多源于机会的不均等,贫困必须被视为基本行为能力的剥夺,而不仅仅是收入低下。②农村人口占全国人口的70,而国家80的公共卫生资源投放在城市5亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是8亿农村人口的6倍。③义务教育人口的60在农村,却只有不到25的资源用在农村。1999年,初中升普通高中的比例,城市为55.4,县镇和农村为18.6,相差38.6个百分点,2002年两者差距拉大到46个百分点。④教育、医疗卫生等公共资源的匮乏,就学、就医、就业的不可及性,影响了农民的生活质量,增加了农民的发展成本,降低了农民及后代改变生活现状的可能。可见,农民问题不能简单地归结为收入问题,而是以收入、就业、教育、健康为核心内容的综合性问题,实质是农民在温饱问题基本解决之后,如何获得进一步发展的问题。阿马蒂亚森认为,追求发展的目标应该是能力而不是收入的提高。虽然能力和收入会随着个人年龄、性别、社会角色和社会环境的不同而形成较大的差异,但能力的丧失就意味着失去获取收入的可能性,进而失去将收入转换为发展的可能性。人的全面自由的发展,是马克思主义的最高命题和根本价值,也是中国特色社会主义建设的价值目标和现实行动。为了13亿中国人的福祉,新一届政府勾画了惠及十几亿人口的更高水平的全面小康社会的宏伟蓝图,提出了构建和谐社会的崭新理念,确立了以人为本的科学发展观,坚定地走上经济发展基础上的社会全面进步之路。在此背景下启动的社会主义新农村建设,不是拉动内需的权宜之计,也不是保持农村稳定的无奈之举,而是推动农民现代化的长远战略,旨在改善亿万农民生存和发展状况、共享现代化发展成果。发展农业生产、进行村庄建设是新农村建设的内容,但如果农民得不到发展,即使修了路、建了房,新农村迟早还会变为旧农村即使脱了贫,还会返贫。近现代长达百年的乡村建设经验与教训说明,如果没有对农民发展权利的尊重和发展能力的培养,仅靠直接的物质投入,并不能使贫穷消亡、落后根除,难以使农民走上自信、自立和自我组织的发展道路。只有农民自身发展了,他们才会有信心去应对工业化、城市化、市场化乃至全球化的发展环境,新农村建设才有可持续性的基础。没有8亿农民由传统向现代的历史性转变,没有为实现这一历史性转变而对农民的人力资源投资,新农村建设乃至中国的现代化很可能遭遇严重挫折。因此,各级政府在新农村建设中应该目中有人、心中有人、以人为本,一切工作都应该以促进农民的发展为出发点和归宿点,以提高农民发展能力、创造农民发展条件、完善农民发展保障为中心。二、投资于农民的教育与健康新农村建设的优先路径选择人的发展,主要是人的发展能力提升,包括了多方面的含义一是健康长寿的能力二是获得文化、技术和分享社会文明的能力三是摆脱贫困和不断提高生活水平的能力。⑤人的发展能力主要是由教育、健康、技能培训等决定。教育赋予人基本的知识与技能,健康的心灵和人格,是人得以发展的动力。健康是人力资源的基本内容,是人得以发展的源泉。良好的教育和健康标志着良好的生活质量,本身就是发展的目标。新农村建设应该以人为本,把促进农民的发展、开发农村人力资源作为首要任务。1.教育与卫生医疗是农民最迫切需要的公共产品。长期以来,国家财政始终把投入重点放在了城市,导致农村义务教育、卫生医疗、社会保障等公共品供给短缺。自1980年代以来推行的教育产业化和卫生医疗市场化改革导致教育、医疗费用飞涨,大大超出了农民的支付能力。湖南的一项调查表明,农村孩子从进学校门到高中毕业,在1980年代共需数百元,1990年代需8000元,到2004年则需3万元。据安徽省城调队调查,按某县2004年2668元的农村居民人均纯收入计算,培养一个大学生相当于该家庭一个劳力18年的纯收入。⑥全国农村人口中40到60看不起病,或因病致贫一些贫困地区,尤其是西部,60到80的患病农民死在家中。⑦财政部农业司课题组对农户的需求进行的问卷调查显示减少子女上学费用是农户高度关注的问题,河南省西平县高达93.33%的农户关注陕西省大荔县87%的农户关注陕西省宝鸡县83.3%的农户关注,浙江省上虞市80%的农户关注。对于增加医疗点,减轻看病负担,陕西省宝鸡县农户关注率达到90.7%河南省农户的关注率为72.22%。⑧上学难,看病贵是农民生存、发展面临的基本难题和最迫切希望解决的实际问题。公共财政应首先满足农民最基本和最迫切的公共需求。2.教育与健康投资回报率最高。西奥多W舒尔茨(Theodore.W.Schultz)指出,包括教育投资和健康投资在内的、旨在提高人口素质的投资应该看成是生产性投资。对于现代经济来说,人的知识、能力、健康等人力资本的提高,对于经济增长的贡献远比物质资本、劳动力数量的增加更重要。⑨在新农村建设中,投资于农民的健康和教育是回报率最高的公共投资其一,能够大幅度减轻农民负担。教育支出、医疗支出是当前农民最大的两项货币支出。2005年农村家庭的教育开支平均值为5975元,占到总收入的30。⑩实施农村免费义务教育和免费公共卫生服务,相当于是通过减少支出而增加农民收入。若每年减少100亿400亿农民的教育负担,等同于增加农民平均收入0.5到2个百分点,其效果不亚于减免农业税。11其二,经济效益最高。钱克明的研究表明,每增加1元农村教育投资,可使农牧业产值增加8.43元,而每增加1元农村公共基础设施投资,仅可使农牧业产值增加6.75元。且政府每增加1元的农村教育投入,可减少农牧户物质费用6.64元。12教育投资还能增加农民的非农就业和进城打工的机会,提高工资水平,每增加1年的教育,农户平均工资性收入水平至少可以增加1000元。13樊胜根的研究也表明,农村公共投资领域,教育投资效果最显著,同时对农业、非农业以及整个农村经济增长的回报率也很高农业科研推广投资使农业生产大大改善对农村通讯、电力和道路的投资同样对农村有较大影响灌溉投资对农业生产增长的影响不明显。14其三、惠及全社会、社会效益好。教育和公共卫生是正外溢性很强的公共产品,投资于农民的教育和健康,实际上是向全社会提供公共产品,受益的是13亿人。在经济全球化进程中,农民教育水平、健康水平的提高是吸引物资资本投资的重要因素,能够增强国家的市场竞争力,使工业、第三产业和城市从农民人力资源的普遍发展而带来的经济增长中受益。15另外,投资于农民的教育和健康还能够带来良好的社会效益,如文化的延续和发扬、全民福祉的增益,社会的公正与和谐。3.我国已具备投资于农民的健康与教育的财政实力。周洪宇的研究表明,以现阶段实行的义务教育减免标准计算,实施免费义务教育共需经费合计约634.3亿元。中国2006年财政性教育经费支出大约在6770亿元左右,用于免费义务教育的经费只占9.37。随着全国义务教育阶段在校生人数的逐年减少,中国GDP持续快速增长和国家财政性教育经费总支出的逐年增加,到2007年左右完全有条件在农村全面实施免费义务教育制度。16按照亚行的最近估计,我国每年只需拿出1000亿元人民币,就能保证中国2500万最贫困人口的最低生活水平,为1.2亿农村学生支付9年的学费,为7.7亿农村人口建立基本的医疗保障体系。全球190多个国家中有170多个国家已经实现了免费的义务教育,除了发达国家以外,亚洲绝大部分国家,包括人均GDP只有中国三分之一的老挝、柬埔寨、孟加拉国、尼泊尔等国都实行了免费义务教育。17经过20多年经济的持续快速增长,我国已具备为农民提供义务教育和公共卫生服务的财政实力。4.国际经验的启示教育和医疗应当优先。美国、德国、日本等发达国家工业反哺农业,最先关注的是农村人力资本的增长以及农产品价格维持其次是创造农户成为市场主体的各种条件以及农村经济增长的物质基础最后才是如何确保农民收入(曾祥炎,2005)。教育和医疗是这些国家共同的优先选择(见下表)。这说明农民的人力资源是农业、农村发展的前提要求和战略性因素。西奥多W舒尔茨的研究证明,从20世纪50年代,促使美国农业产量迅速增加和农业生产率提高的重要原因是人的能力和技术水平的提高。无独有偶,韩国人认为,新村运动成功的关键就在于高度重视发展教育事业,把新村教育作为新村运动的核心。韩国在1972年成立研修院,负责培训新村运动的骨干,培训内容涉及地区开发、意识革新、经营革新、市民教养等内容。韩国还在村村都建立起村民会馆。通过教育与培训,使农民培养起了自立、自助、勤勉、协力的思想观念。投资于农民人力资源的社会利益远高于对非农民投资的社会收益,而对非农民人力资源投资的私人收益高于对农民投资的私人利益。中国农民多年来用自己的创造的农业剩余支持了国家的工业化和城市现代化,为国家繁荣、稳定做出巨大牺牲。现在已经到了回报农民,以人力资源投资反哺农村和农民的时候了。国家应创造条件并鼓励非农民特别是城市高收入居民自我人力资源投资,将公共服务投资重点转向农民。三、义务教育和公共卫生服务公共财政投入的重点农村教育包括基础教育、职业教育和成人教育。农村的医疗卫生服务分为公共卫生、基本医疗服务和非基本医疗服务三个层次。不同层次、不同类型的教育和卫生服务分别表现为不同属性的产品,公共财政的支出范围和支出重点应当有所限制和有所选择。从低层次到高层次的各类教育和医疗卫生服务中,层次越低,其公共性越强,收益的外部性越强。农村义务教育由于其基础性和外溢性,一般被视为公共品。公共卫生服务所具备的以预防为主降低公共健康风险的功能,无可争议地赋予其纯公共品的特色。考量社会的需要、支付的成本、个人负担的能力和政府的财政状况,农村义务教育和公共卫生服务应该是财政投入的重点。当前农村义务教育实行的是地方负责、分级管理、以县为主的投入机制。这一体制存在的突出问题首先表现在总体投入水平偏低。我国义务教育阶段在校生合计1.93亿人,占各级各类学校在校生总数的78,但义务教育经费投入占总投入的比例始终低于60义务教育学生的61.8在农村,而农村义务教育投入占总投入比重还不足30。这样的经费投入比例显然是不合理的。2003年,全国农村义务教育经费投入1365亿元,比实际基本需求相差476亿元。其中公用经费缺口310亿元,校舍维修经费缺口95亿元,特困地区专项补助经费缺口44亿元,其他则为人员经费缺口。19中国教育报对174个地市和县教育局长的问卷调查结果显示,超过50的农村中小学基本运行经费难以保证,有58的农村学校危房改造经费无法落实,超过40的小学仍然使用危房,超过30的农村小学粉笔论支有限发放,接近40的农村小学交不起电费、有电不敢开电灯,而缺少课桌凳的小学也接近40。20其次,在这种体制下,乡镇负担了农村义务教育投入的78%,县财政负担9%,省地负担11%,中央财政只负担2%左右。21中央和省级政府掌握了62的财政收入,但基本摆脱了负担农村义务教育经费的责任县乡政府财力薄弱(占全国财政总收入22),却负担着87的义务教育投入。22相当多地区的乡镇财政不堪重负,农民负担过重。以县为主的投入体制不可能保证义务教育的均衡发展,无法使农村义务教育走出困境。促进农村义务教育,首先要加大投入,要把农村义务教育作为财政投入的重中之重。其次要构建中央财政、省级财政分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。义务教育作为全国性的公共产品,应该以中央和省级政府提供为主,地市级政府适当配套。中央财政应重点支持中西部农村地区。不发达农村地区教师工资和经常性运转经费应由中央负担欠发达农村地区教师工资应由中央政府负担,经常性运转经费应由省级负担,学校基本建设则由基层政府负担。中国医疗卫生的财政支出基本上是重城市、轻农村,重治疗、轻预防。2004年国家财政用于医疗卫生的开支380多亿元,用在城里的是84.5,用在乡镇卫生院的不到60亿元,只占15.5。23政府拨款的68用于医疗,22.7用于公共卫生,而且主要集中在县级预防保健机构,对村级卫生机构的财政支持极

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